广东省佛山市人民政府


佛山市人民政府文件


佛府[2003]88号

关于印发佛山市人民政府工作规则的通知

各区人民政府，市府直属各单位:
　　新修订的《佛山市人民政府工作规则》业经市政府十二届三次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。


二○○三年八月四日


佛山市人民政府工作规则
（经市政府十二届三次常务会议通过）

总 则

一、为使市政府各项工作法制化、规范化、制度化，保证决策的民主化、科学化，进一步提高行政效能，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和市政府工作的要求，制定本规则。
二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针和政策，实行科学民主决策，坚持依法行政，接受人民监督，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。
三、市政府组成人员在行政工作中，要带头认真贯彻执行党的路线、方针和政策，注重调查研究，实事求是，按客观规律办事；要带头讲学习、讲政治、讲正气、讲团结，做到说实话、办实事、鼓实劲、求实效；要带头忠于职守、服从命令、勤奋工作、遵纪守法、清正廉洁、依法行政、全心全意地为人民服务。
四、市政府各部门要按照国家的法律、法规，各司其职，各负其责，在各自职权范围内，独立负责地做好工作；进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，提高行政效能和工作效率；要顾全大局，相互协调，密切配合，切实贯彻市政府的各项工作部署，确保政令畅通。

市政府组成人员的职责

五、市政府由下列人员组成：市长，副市长，市长助理，秘书长，市政府工作部门的局长。
六、市政府实行市长负责制，市长领导市政府的工作。副市长协助市长工作。
七、市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议。市政府工作中的重大问题，必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
八、副市长按分工负责处理分管工作，受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务。市长助理协助市长处理有关事务。
九、常务副市长在市长领导下，负责处理市政府的日常工作。秘书长在市长、常务副市长领导下，协助处理安排市政府日常工作。
十、市长出差、出访期间，由负责常务工作的副市长代行市长职务。
十一、市政府各局局长负责本部门的工作。
各局根据法律、法规和市政府的规范性文件，在本部门的职权范围内开展工作。

民主决策依法行政要求

十二、市政府及各部门要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，完善重大决策的规则和程序，推进决策科学化民主化。
十三、国民经济和社会发展计划、财政预算、宏观调控的政策措施、社会管理事务、大型建设项目等重大决策，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
十四、各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及各区的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
十五、市政府在作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
十六、各部门、各区必须坚决贯彻落实市政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况，并加强督促检查。
十七、市政府及各部门要严格依照法定权限、程序行使行政权，强化政府责任，不断提高依法行政的能力和水平。根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，制定、修改或废止不相适应的规范性文件。
十八、各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律和法规、规章及国家的方针政策。涉及两个以上部门职权范围的事项，应由市政府发布决定和命令，或由有关部门联合制定规范性文件。政府的规范性文件和部门的规范性文件均须经市法制局审核后发布。
十九、实行行政首问责任制。首问部门一般为主办（牵头）部门，涉及多个部门的承办事项或行政审批，首问部门按规定时限负责协调、跟踪、直至办结（办复）。各相关部门必须大力协助，不得推诿拖延。
二十、严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到依法办事、严格执法。按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责，加强执法机关的执法协调。

行政监督

二十一、加强对行政机关行使权力的监督，提高行政效能，促进廉政建设，确保政令畅通。
二十二、市政府要自觉接受市人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询、备案规范性文件；接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
二十三、各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督，同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督，对发现的问题要认真查处和整改并向市政府报告。
二十四、加强行政系统内部监督，严格执行规范性文件及重大行政措施备案制度和行政复议法，及时发现并纠正违反法律、法规、规章的其他规范性文件，以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为。区、镇政府及其部门有权对市政府及各部门的工作提出批评、意见和建议。
二十五、市政府各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通。市领导及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
二十六、市政府各部门要接受舆论和群众的监督。重视新闻媒体报道和反映的工作中的问题，对重大问题，各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。要加强政府网站建设，及时发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。

会议制度

二十七、市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议制度。
二十八、市人民政府全体会议由市长、副市长、市长助理、秘书长，市政府工作部门的局长组成，由市长或市长委托常务副市长召集和主持。会议主要任务：
（一）传达贯彻党中央、国务院、省委、省政府、市委的重要指示、决定和市人大的重要决议；
（二）研究全市的重要工作部署；
（三）讨论通过按照法律规定需由市人民政府全体会议决定的事项。全体会议议题由市长或市长委托常务副市长确定。会议视工作需要举行，必要时可召开扩大范围的市政府全体会议。
二十九、市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长、担任政府党组成员的监察局长组成，由市长或市长委托常务副市长召集和主持。会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府的重要指示和决定，并根据本市实际，研究提出贯彻落实的意见；
（二）研究审定报请省政府和国家有关部门审批的重要事项；研究制定全市国民经济社会发展战略规划、近期计划；
（三）政府阶段性工作安排，政府拨款的重点工程项目的上马和资金安排；
（四）讨论审定每年的《政府工作报告》、《本级财政预决算报告草案》；
（五）讨论审定须由常务会议讨论的以市人民政府名义发布的重要决定、规范性文件，及提交市人大常委会审议的重点议案、报告；
（六）研究决定市长或副市长认为有必要提交常务会议集体讨论决定的重要政务事项。
市政府常务会议一般每季度召开一次，如有需要可临时召开。市政府副秘书长列席会议，邀请市委秘书长，市委政研室主任列席会议，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议，市府办有关科室科长旁听会议。
三十、市长办公会议由市长、副市长、市长助理、秘书长、担任政府党组成员的监察局长组成，由市长或市长委托常务副市长召集和主持。会议的主要任务是：
（一）讨论市政府日常工作中需协调解决的某些重要事项；
（二）各副市长日常分管工作通报交流；
（三）对市政府常务会议决定事项的组织实施进行协调。
市长办公会议一般每月召开一次，如有需要可临时召开。市政府有关副秘书长和有关部门、单位负责人列席会议。市府办有关科室科长旁听。
三十一、提请市政府常务会议和市长办公会议讨论的议题，由市政府分管市长协调或审核后提出，报市长确定；会议文件由市长批印。市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议的会务工作由市政府办公室负责，文件和议题一般于会前送达与会人员。
三十二、副市长、市长助理、秘书长、监察局长不能出席市政府常务会议或市长办公会议的，须向市长请假。如对议题有意见或建议，可在会前提出。
三十三、市政府常务会议和市长办公会议的纪要，由市长签发。会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时报道。新闻稿须经秘书长审定，如有需要报市长审定。
三十四、市政府及各部门召开的工作会议，要减少数量、控制规模、严格审批。应由各部门召开的全市性会议，不得要求以市政府或市政府办公室的名义召开。部门召开的会议，一般不得硬性要求区政府负责人出席。

公文审批

三十五、各区、市直各部门报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。所有主送市政府的公文，均由市政府办公室统一处理。除市政府领导直接交办和必须直接报送的紧急机密事项外，一般不要越过市政府办公室直接向市政府领导同志个人报送公文，更不要同时报几个领导批办。
三十六、各部门报送市政府的请示性公文，凡涉及其他部门的，主办部门的主要负责人要主动协调，不得将未经协商的事项直接上交市政府；部门间如有分歧意见，经协商仍不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。对主办部门的协调，有关部门应充分配合，不得推诿。
三十七、各区、各部门报送市政府审批的公文，由市政府办公室按照市长副市长分工呈批，重大事项报市长审批。
三十八、市政府公布的决定、政府令、向市人民代表大会或人民代表大会常务委员会提出的议案、人员任免，由市长签署。
三十九、以市政府名义的一般发文，文稿经秘书长（或分管副秘书长审阅后呈秘书长）审阅后，再呈市政府分管领导同志审核后，由市长签发。属市长副市长授权的部分行文，由秘书长签发。
以市政府办公室名义发文，其中以政府名义表态的，由市政府分管领导签发或核报市长签发。常规事项的行文，由秘书长或分管副秘书长签发。
市政府及市政府办公室的公文，除需要保密的外，应及时公布。
四十、市政府及各区、各部门要进一步精简公文。部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，不得要求市政府批转或市政府办公室转发。要加快网络化办公进程，提高公文办理的效率。

作风纪律

四十一、要切实加强理论学习，不断充实新知识，丰富新经验。市政府通过举办讲座等方式，组织学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识。市政府领导和各部门负责人，要积极参加市委学习中心组的学习。
四十二、副市长在市长的领导下工作。各分管副市长对分管的工作和属职权内的事情要大胆负责，班子成员之间要加强协商沟通。政府工作中的重大问题要坚持政府领导班子集体讨论。班子成员对市政府常务会议和市长办公会议决定的事项必须坚决执行，不允许擅自改变。如有不同意见或因工作中出现新情况需改变原来决定，可向市长建议提请下次常务会议或市长办公会议讨论，在集体没有作出新的决定之前，应坚决执行集体决定，确保政令畅通。
四十三、市政府班子成员每年都要安排不少于2-3个月的时间深入基层调查研究，解决实际问题。要反映真实情况，反对弄虚作假。要从实际出发，讲求实效。下基层要轻车简从，接待从俭、不收礼。
四十四、健全民主生活制度。每年召开两次民主生活会，平时班子成员之间要及时交心通气，遇事要善于互相沟通，工作中要互相补位，团结合作，增强班子的整体合力，造就干事创业的宽松环境和良好的人际关系。
四十五、市政府组成人员要带头严格遵守有关廉政建设的规定，严格要求亲属和身边工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
四十六、市政府领导同志出席公务活动中要严格遵守有关规定。不出席一般性的接见、庆典、挂牌、开业、剪彩、书刊报章首发等活动；原则上不题词、题字。对个别事关全局有重大影响的人和事，确有必要题写的，由办公室严格把关后，报有关领导审定。
四十七、市政府及各部门要实行政务公开，规范行政行为，增强服务观念，强化责任意识，树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；不得用公款相互送礼和宴请；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。





浅析虚报注册资本罪与他罪的划分

郭辉


　　打击公司登记过程中的违法犯罪行为，对于整顿、规范社会主义市场经济秩序具有重要的基础性意义。然而，自去年上半年开展的对于此类违法犯罪现象的专项打击斗争中，却少有诉诸刑事责任的。本文立足于现有的立法框架，略陈浅见，供实践部门的办案人员参考。
　　一、虚报注册资本罪和虚假出资罪是否适用于公司制外商投资企业
　　该问题长期仅停留在理论争议层面，首次在实践中提出该问题的是不久前审结的沈阳杨斌一案。持反对意见者的主要理由有三点：一是从立法渊源及现行刑法规定来看，虚报注册资本罪、虚假出资罪的适用范围仅限于受公司法调整的有限责任公司和股份有限公司；二是当前外商投资企业法律、法规仅仅规定了逾期未缴纳或者未缴足注册资本行为的民事及行政区域的法律责任，而未规定刑事责任；三是外商投资企业在注册资本的认缴期限方面不同于单纯依照公司法设立的国内公司。合营方即使未能依照合同、章程规定按期缴纳出资，因行为发生在公司登记之后，亦不应适用刑法关于侵害公司登记管理制度的犯罪规定，以虚报注册资本罪或者虚假出资罪追究刑事责任。上述意见及理由，固然与立法上的不明确存在一定的关系，但其在外商投资企业性质、外商投资企业法律规范及公司登记行为的理解方面均存在明显的片面性和局限性。笔者认为，虚报注册资本罪和虚假出资罪同样适用于公司制外商投资企业，理由主要如下：首先，公司制外商投资企业中的虚报注册资本及虚假出资行为同样具有刑事违法性。规范、调整外商投资企业的法律是一个法律体系，并不限于专门的外商投资企业法律、法规。实行公司制的外商投资企业，既是外商投资企业，同时也是有限责任公司；既受外商投资企业法律、法规的调整，同时还必然要受具有普适性的公司法的调整。其次，公司制外商投资企业的虚报注册资本及虚假出资行为同样侵犯了公司的登记管理制度。外商投资企业在出资缴纳的期限方面，的确不同于依照公司法设立的国内公司，但不能据此认为外商投资企业的虚报注册资本及虚假出资行为系发生在公司登记之后，不存在侵犯公司登记管理制度的问题。因为，通过合营合同、公司章程规定合营各方的出资方式、期限并依照规定承担按期认缴出资的义务，既是公司登记行为发生的前提条件，也是公司登记行为内在的不可分割的组成内容。按期缴纳出资义务，即为履行公司登记的法定义务。其实，单纯地依照公司法设立的国内公司，也存在公司登记之后完成实际缴纳出资的情形，比如工业产权、技术、土地使用权等须经登记方能转移所有权的出资。
　　二、虚报注册资本罪与虚假出资罪的界定基准
　　当前关于虚报注册资本罪与虚假出资罪界定基准的论述，可谓是见解纷呈，不妨将其中较为典型的同种观点列举如下：一谓犯罪主体说，称前者系申请公司设立登记的人，后者是公司的发起人或股东；二谓行为实施时间说，称前者发生于公司登记之前，后者发生于公司登记之后，与此相类似的一个观点认为，前者发生于公司登记过程中，后者发生于公司登记之前或者之后；三谓行为方式说，称前者属积极的作为犯罪，后者属消极的不作为犯罪；四谓行为对象说，称前者行为针对的是公司登记部门，后者行为针对的是公司其他的发起人、股东。上述各种观点固然都有一定的可取之处，但均属泛泛之论，不仅失于偏颇，且于实践无补，起不到区分界定之功能：申请公司登记的人本身就是公司的发起人或者股东，且申请公司登记的人本属奉命行事，是以其他发起人或者股东的代表或者代理人的身份办理申请登记的，其行为的外部责任应归于发起人或者股东集体，这也是通行的连带填补责任的法理依据故犯罪主体说既无实质性意义，也不符合法理；我国实行公司资本实缴制，出资需在公司登记之前贵客认缴（外商投资企业除外），故行为实施时间说亦不能成立；虚报注册资本与虚假出资均违反了贵客缴纳出资的法定义务，且均需采取欺骗手段，弄虚作假，在行为方式上均表现为不作为（理论上称之为“不纯正的不作为犯”），故行为方式说并无区分之实践意义；虚报注册资本罪与虚假出资罪均属公司登记过程中的犯罪，目的均是骗取公司登记直接针对的对象必然都将是公司登记管理部门，而可能因之遭受损失的如债权人、社会公众及其他公司发起人、股东等，在该两罪中同样存在，故行为对象说也是似是而非。
　　经上述分析，虚报注册资本与虚假出资两个行为虽然在法律条文的表述上存在不同，但其实质上相同的，寄望于通过行为本身来加以区分是不会有结果的。在虚报注册资本罪与虚假出资罪的界定上，不仅需要遵循相关法律规定以免出现违反法定主义原则的任意解释，更需要探究法律规定背后的立法精神，以实现解释的合理性并达成解释的实践意义。基于此，笔者提出，虚报注册资本罪与虚假出资罪的界定基准在于行为主体，认为前者属于公司发起人、股东的整体行为；后者属于公司发起人、股东的个体行为。理由简要说明如下：第一，虚假出资可以籍由公司发起人或者股东个体实施；但虚报注册资本申请公司登记只能是公司的发起人或者股东全体，正如前面所提及的，具体办理申请公司登记的人只是拟设立公司的发起人、股东全体的代表或者代理人。第二，公司法关于虚报注册资本与虚假出资的行政处罚主体的规定截然不同。其中，虚报注册资本的处罚主体是公司，而虚假出资的处罚主体是公司的发起人、股东。第三，刑法关于虚报注册资本罪的这刑规定明显低于虚假出资罪。对于实质一样的两个行为在法定刑的庙宇上却轻重不同，其惟一的合理解释是虚报注册资本骗取登记的行为属于拟设立公司的“单位”行为。规定单位犯罪中责任人员较自然人犯罪更轻的刑事责任是我国通行的一个刑事立法例。而之所以立法上未将虚报注册资本罪的犯罪主体规定为拟设立公司的“单位”犯罪，而仅仅是处罚申请公司登记的人，不外乎两个方面的考虑：其一，犯罪行为实施时公司尚未正式设立；其二，贯彻罪责自负的刑罚谦抑原则。
　　三、虚报注册资本罪与虚假出资罪的具体认定
　　根据上述界定基准，可以对实践中较为常见的下属几种情形比较方便地进行区分、认定。
　　第一，公司各发起人、股东合谋虚假出资，或者个别发起人、股东虚假出资，其他发起人、股东均知情的，因属整体行为，应以虚报注册资本罪定罪，但本着刑罚谦抑原则，处罚主体应限定为实际未出资的发起人和股东，不再适用共同犯罪的处理原则。
　　第二，个别出资人、股东虚假出资，但代表发起人、股东整体办理公司登记申请的人未参与合谋并且不知情的，因属个体行为，应以虚假出资罪追究该虚假出资的发起人或者股东的刑事责任。
　　第三，申请公司登记的人虚假出资，其他发起人、股东不知情的，因其兼具个体及代表整体之双重身份，同时构成虚报注册资本罪和虚假出资罪，根据想象竞合犯择一重罪的处理原则，应以虚假出资罪追究其刑事责任。
　　第四，使用真实证明文件依法取得公司登记之后，不予交付货币、实物或者不予转移财产权的，如属单纯依照公司法设立的国内公司，应以抽逃出资罪定罪处罚，如属公司制外商投资企业，则应根据上述原则区分具体情形分别认定为虚报注册资本罪或者虚假出资罪。