行政单位财务规则
财政部
中华人民共和国财政部令第71号
《行政单位财务规则》已经2012年12月5日财政部部务会议审议通过，现予公布，自2013年1月1日起施行。
财政部
2012年12月6日
行政单位财务规则
第一章 总则
第一条 为了规范行政单位的财务行为，加强行政单位财务管理和监督，提高资金使用效益，保障行政单位工作任务的完成，制定本规则。
第二条 本规则适用于各级各类国家机关、政党组织（以下统称行政单位）的财务活动。
第三条 行政单位财务管理的基本原则是：量入为出，保障重点，兼顾一般，厉行节约，制止奢侈浪费，降低行政成本，注重资金使用效益。
第四条 行政单位财务管理的主要任务是：
（一）科学、合理编制预算，严格预算执行，完整、准确、及时编制决算，真实反映单位财务状况；
（二）建立健全财务管理制度，实施预算绩效管理，加强对行政单位财务活动的控制和监督；
（三）加强资产管理，合理配置、有效利用、规范处置资产，防止国有资产流失；
（四）定期编制财务报告，进行财务活动分析；
（五）对行政单位所属并归口行政财务管理的单位的财务活动实施指导、监督；
（六）加强对非独立核算的机关后勤服务部门的财务管理，实行内部核算办法。
第五条 行政单位的财务活动在单位负责人领导下，由单位财务部门统一管理。
行政单位应当单独设置财务机构，配备专职财务会计人员，实行独立核算。人员编制少、财务工作量小等不具备独立核算条件的单位，可以实行单据报账制度。
第二章 单位预算管理
第六条 行政单位预算由收入预算和支出预算组成。
第七条 按照预算管理权限，行政单位预算管理分为下列级次：
（一）向同级财政部门申报预算的行政单位，为一级预算单位；
（二）向上一级预算单位申报预算并有下级预算单位的行政单位，为二级预算单位；
（三）向上一级预算单位申报预算，且没有下级预算单位的行政单位，为基层预算单位。
一级预算单位有下级预算单位的，为主管预算单位。
第八条 各级预算单位应当按照预算管理级次申报预算，并按照批准的预算组织实施，定期将预算执行情况向上一级预算单位或者同级财政部门报告。
第九条 财政部门对行政单位实行收支统一管理，定额、定项拨款，超支不补，结转和结余按规定使用的预算管理办法。
第十条 行政单位编制预算，应当综合考虑以下因素：
（一）年度工作计划和相应支出需求；
（二）以前年度预算执行情况；
（三）以前年度结转和结余情况；
（四）资产占有和使用情况；
（五）其他因素。
第十一条 行政单位预算依照下列程序编报和审批：
（一）行政单位测算、提出预算建议数，逐级汇总后报送同级财政部门；
（二）财政部门审核行政单位提出的预算建议数，下达预算控制数；
（三）行政单位根据预算控制数正式编制年度预算，逐级汇总后报送同级财政部门；
（四）经法定程序批准后，财政部门批复行政单位预算。
第十二条 行政单位应当严格执行预算，按照收支平衡的原则，合理安排各项资金，不得超预算安排支出。
预算在执行中原则上不予调整。因特殊情况确需调整预算的，行政单位应当按照规定程序报送审批。
第十三条 行政单位应当按照规定编制决算，逐级审核汇总后报同级财政部门审批。
第十四条 行政单位应当加强决算审核和分析，规范决算管理工作，保证决算数据的完整、真实、准确。
第三章 收入管理
第十五条 收入是指行政单位依法取得的非偿还性资金，包括财政拨款收入和其他收入。
财政拨款收入，是指行政单位从同级财政部门取得的财政预算资金。
其他收入，是指行政单位依法取得的除财政拨款收入以外的各项收入。
行政单位依法取得的应当上缴财政的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入等，不属于行政单位的收入。
第十六条 行政单位取得各项收入，应当符合国家规定，按照财务管理的要求，分项如实核算。
第十七条 行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。
第四章 支出管理
第十八条 支出是指行政单位为保障机构正常运转和完成工作任务所发生的资金耗费和损失，包括基本支出和项目支出。
基本支出，是指行政单位为保障机构正常运转和完成日常工作任务发生的支出，包括人员支出和公用支出。
项目支出，是指行政单位为完成特定的工作任务，在基本支出之外发生的支出。
第十九条 行政单位应当将各项支出全部纳入单位预算。
各项支出由单位财务部门按照批准的预算和有关规定审核办理。
第二十条 行政单位的支出应当严格执行国家规定的开支范围及标准，建立健全支出管理制度，对节约潜力大、管理薄弱的支出进行重点管理和控制。
第二十一条 行政单位从财政部门或者上级预算单位取得的项目资金，应当按照批准的项目和用途使用，专款专用、单独核算，并按照规定向同级财政部门或者上级预算单位报告资金使用情况，接受财政部门和上级预算单位的检查监督。
项目完成后，行政单位应当向同级财政部门或者上级预算单位报送项目支出决算和使用效果的书面报告。
第二十二条 行政单位应当严格执行国库集中支付制度和政府采购制度等规定。
第二十三条 行政单位应当加强支出的绩效管理，提高资金的使用效益。
第二十四条 行政单位应当依法加强各类票据管理，确保票据来源合法、内容真实、使用正确，不得使用虚假票据。
第五章 结转和结余管理
第二十五条 结转资金，是指当年预算已执行但未完成，或者因故未执行，下一年度需要按照原用途继续使用的资金。
第二十六条 结余资金，是指当年预算工作目标已完成，或者因故终止，当年剩余的资金。
结转资金在规定使用年限未使用或者未使用完的，视为结余资金。
第二十七条 财政拨款结转和结余的管理，应当按照同级财政部门的规定执行。
第六章 资产管理
第二十八条 资产是指行政单位占有或者使用的，能以货币计量的经济资源，包括流动资产、固定资产、在建工程、无形资产等。
第二十九条 流动资产是指可以在一年内变现或者耗用的资产，包括现金、银行存款、零余额账户用款额度、应收及暂付款项、存货等。
前款所称存货是指行政单位在工作中为耗用而储存的资产，包括材料、燃料、包装物和低值易耗品等。
第三十条 固定资产是指使用期限超过一年，单位价值在1000元以上（其中：专用设备单位价值在1500元以上），并且在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间在一年以上的大批同类物资，作为固定资产管理。
固定资产一般分为六类：房屋及构筑物；通用设备；专用设备；文物和陈列品；图书、档案；家具、用具、装具及动植物。
第三十一条 在建工程是指已经发生必要支出，但尚未达到交付使用状态的建设工程。
在建工程达到交付使用状态时，应当按照规定办理工程竣工财务决算和资产交付使用。
第三十二条 无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产，包括著作权、土地使用权等。
第三十三条 行政单位应当建立健全单位资产管理制度，加强和规范资产配置、使用和处置管理，维护资产安全完整。
第三十四条 行政单位应当按照科学规范、从严控制、保障工作需要的原则合理配置资产。
行政单位资产有原始凭证的，按照原始凭证记账；无原始凭证的，应当依法进行评估，按照评估价值记账。
第三十五条 行政单位应当加强资产日常管理工作，做好资产建账、核算和登记工作，定期或者不定期进行清查盘点，保证账账相符，账实相符。年度终了，应当进行全面清查盘点。对资产盘盈、盘亏应当及时处理。
第三十六条 行政单位开设银行存款账户，应当报同级财政部门审批，并由财务部门统一管理。
第三十七条 行政单位应当加强应收及暂付款项的管理，严格控制规模，并及时进行清理，不得长期挂账。
第三十八条 行政单位的资产增加时，应当及时登记入账；减少时，应当按照资产处置规定办理报批手续，进行账务处理。
行政单位的固定资产不计提折旧，但财政部另有规定的除外。
第三十九条 行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产对外投资或者举办经济实体。对于未与行政单位脱钩的经济实体，行政单位应当按照有关规定进行监管。
除法律、行政法规另有规定外，行政单位不得举借债务，不得对外提供担保。
第四十条 未经同级财政部门批准，行政单位不得将占有、使用的国有资产对外出租、出借。
第四十一条 行政单位应当按照国家有关规定实行资源共享、装备共建，提高资产使用效率。
第四十二条 行政单位资产处置应当遵循公开、公平、公正的原则，依法进行评估，严格履行相关审批程序。
第七章 负债管理
第四十三条 负债是指行政单位所承担的能以货币计量，需要以资产或者劳务偿还的债务，包括应缴款项、暂存款项、应付款项等。
第四十四条 应缴款项是指行政单位依法取得的应当上缴财政的资金，包括罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入等。
第四十五条 行政单位取得罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入等，应当按照国库集中收缴的有关规定及时足额上缴，不得隐瞒、滞留、截留、挪用和坐支。
第四十六条 暂存款项是行政单位在业务活动中与其他单位或者个人发生的预收、代管等待结算的款项。
第四十七条 行政单位应当加强对暂存款项的管理，不得将应当纳入单位收入管理的款项列入暂存款项；对各种暂存款项应当及时清理、结算，不得长期挂账。
第八章 行政单位划转撤并的财务处理
第四十八条 行政单位划转撤并的财务处理，应当在财政部门、主管预算单位等部门的监督指导下进行。
划转撤并的行政单位应当对单位的财产、债权、债务等进行全面清理，编制财产目录和债权、债务清单，提出财产作价依据和债权、债务处理办法，做好资产的移交、接收、划转和管理工作，并妥善处理各项遗留问题。
第四十九条 划转撤并的行政单位的资产经主管预算单位审核并上报财政部门和有关部门批准后，分别按照下列规定处理：
（一）转为事业单位和改变隶属关系的行政单位，其资产无偿移交，并相应调整、划转经费指标。
（二）转为企业的行政单位，其资产按照有关规定进行评估作价后，转作企业的国有资本。
（三）撤销的行政单位，其全部资产由财政部门或者财政部门授权的单位处理。
（四）合并的行政单位，其全部资产移交接收单位或者新组建单位；合并后多余的资产，由财政部门或者财政部门授权的单位处理。
（五）分立的行政单位，其资产按照有关规定移交分立后的行政单位，并相应划转经费指标。
第九章 财务报告和财务分析
第五十条 财务报告是反映行政单位一定时期财务状况和预算执行结果的总结性书面文件。
第五十一条 行政单位的财务报告，包括财务报表和财务情况说明书。
财务报表包括资产负债表、收入支出表、支出明细表、财政拨款收入支出表、固定资产投资决算报表等主表及有关附表。
财务情况说明书，主要说明行政单位本期收入、支出、结转、结余、专项资金使用及资产负债变动等情况，以及影响财务状况变化的重要事项，总结财务管理经验，对存在的问题提出改进意见。
第五十二条 财务分析是依据会计核算资料和其他有关信息资料，对单位财务活动过程及其结果进行的研究、分析和评价。
第五十三条 财务分析的内容包括预算编制与执行情况、收入支出状况、人员增减情况、资产使用情况等。
财务分析的指标主要有：支出增长率、当年预算支出完成率、人均开支、项目支出占总支出的比率、人员支出占总支出的比率、公用支出占总支出的比率、人均办公使用面积、人车比例等。
行政单位可以根据其业务特点，增加财务分析指标。
第五十四条 行政单位应当真实、准确、完整、及时地编制财务报告，认真进行财务分析，并按照规定报送财政部门、主管预算单位和其他有关部门。
第十章 财务监督
第五十五条 行政单位财务监督主要包括对预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、资产管理、负债管理等的监督。
第五十六条 行政单位财务监督应当实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合，并对违反财务规章制度的问题进行检查处理。
第五十七条 行政单位应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息。
第五十八条 行政单位应当依法接受主管预算单位和财政、审计部门的监督。
第五十九条 财政部门、行政单位及其工作人员违反本规则，按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）处理。
第十一章 附 则
第六十条 行政单位基本建设投资的财务管理，应当执行本规则，但国家基本建设投资财务管理制度另有规定的，从其规定。
第六十一条 参照公务员法管理的事业单位财务制度的适用，由财政部另行规定。
行政单位所属独立核算的企业、事业单位分别执行相应的财务制度，不执行本规则。
第六十二条 省、自治区、直辖市人民政府财政部门可以依据本规则结合本地区实际情况制定实施办法。
第六十三条 本规则自2013年1月1日起施行。
附：行政单位财务分析指标
1.支出增长率，衡量行政单位支出的增长水平。计算公式为：
支出增长率＝(本期支出总额÷上期支出总额-1)×100%
2.当年预算支出完成率，衡量行政单位当年支出总预算及分项预算完成的程度。计算公式为：
当年预算支出完成率＝年终执行数÷（年初预算数±年中预算调整数）×100%
年终执行数不含上年结转和结余支出数。
3.人均开支，衡量行政单位人均年消耗经费水平。计算公式为：
人均开支＝本期支出数÷本期平均在职人员数×100%
4.项目支出占总支出的比率，衡量行政单位的支出结构。计算公式为：
项目支出比率=本期项目支出数÷本期支出总数×100%
5.人员支出、公用支出占总支出的比率，衡量行政单位的支出结构。计算公式为：
人员支出比率=本期人员支出数÷本期支出总数×100%
公用支出比率=本期公用支出数÷本期支出总数×100%
6.人均办公使用面积，衡量行政单位办公用房配备情况。计算公式为：
人均办公使用面积=本期末单位办公用房使用面积÷本期末在职人员数
7.人车比例，衡量行政单位公务用车配备情况。计算公式为：
人车比例=本期末在职人员数÷本期末公务用车实有数:1
上海市人民政府办公厅关于印发《上海市灾害事故紧急处置总体预案》的通知
上海市人民政府办公厅
上海市人民政府办公厅关于印发《上海市灾害事故紧急处置总体预案》的通知
沪府办发〔2003〕39号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
《上海市灾害事故紧急处置总体预案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○三年十月一日
上海市灾害事故紧急处置总体预案
1.总则
1-1编制指导思想
以党的十六大精神为指导，深入贯彻“三个代表”重要思想，规范和强化本市灾害事故紧急处置工作，促进本市形成高起点、高标准、前瞻性、操作性，与上海特大型城市特点相适应的综合有力、统一指挥、规范有序、科学高效的灾害事故紧急管理体系，为实现上海城市综合竞争能力的全面提升创造条件。
1-2编制目的
根据灾害事故紧急管理的需求,对本市的有关组织、资源和信息进行整合。通过整合现有灾害事故紧急指挥和组织网络，建立统一、规范、科学、高效的灾害事故紧急处置指挥体系；通过整合现有灾害事故紧急处置资源，建立分工明确、责任到人、优势互补、常备不懈的灾害事故紧急处置保障体系；通过整合现有灾害事故的信息系统，建立信息共享、机制优化、防患未然、科学减灾的灾害事故紧急处置防范体系。努力使本市灾害事故紧急处置做到领导一元化、指挥智能化、决策科学化、保障统筹化、防范系统化，进一步增强减灾综合管理能力和抗风险能力。
1-3编制原则
1-3-1以人为本。把保障人民生命安全作为灾害事故紧急处置的首要任务，最大限度地减少灾害事故对人民生命的威胁和危害，不断完善对于弱势群体的救助手段。充分发挥人的主观能动性，将减灾工作纳入城市建设和管理的各项工作之中，采取各种有效手段和措施，提高城市紧急管理水平。
1-3-2以防为主。把灾害预防作为城市减灾工作的中心环节和主要任务，完善工作机制，运用信息化手段，使“测、报、防、抗、救、援”六个环节紧密衔接，形成整体合力，提高对灾害事故发生发展全过程的综合管理和紧急处置能力。
1-3-3分级管理。按照“两级政府、三级管理、四级网络”的体制，灾害事故应急处置工作实行“分级管理、按级负责”。除发生全市性特大、特殊灾害事故外，一般及重大等级区域性灾害事故由所在地区（县）政府负责组织处置，责任单位和相关部门按照各自职责，分工负责，紧密配合，迅速有效地开展应急救援和善后处理工作。
1-3-4平战结合。按照长期准备、重点建设的要求，把平时的灾害事故应急管理与国防动员工作相结合，在应急准备、指挥程序和救援方式等手段上，实现平时减灾与战时消除战争后果的有机统一。
1-4编制依据
1-4-1国家法律、法规：《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国海上交通安全法》等法律，以及相关法规、规章。
1-4-2地方性法规、规章：《上海市民防条例》、《上海市消防条例》等有关地方性法规、规章。
1-4-3指导、参考文件和材料：国务院批准的《上海市人民政府“三定方案”》、《上海市城市总体规划(1999-2020)》、《中国21世纪议程-上海行动计划》、《上海市国民经济和社会发展第十个五年计划》、《上海市灾害事故处置应急手册》等重要文件和材料。
2.减灾工作概述
2-1城市发展前景及加强减灾工作需求
2-1-1上海是我国重要的特大型城市，将逐步建成国际经济、金融、贸易和航运中心之一。
2-1-2今后五年乃至此后一个相对时间段，随着城市经济和建设发展，上海市的人口规模仍将适度上升，人口平均密度也会有所增加。而城镇规划体系的不断完善和城乡一体化发展，将使中心城区人口密度下降、人口分布趋于均衡。
2-1-3今后五年，上海城市布局将进一步趋于合理，以新城和中心镇发展为重点，通过中心城、新城、中心镇和一般镇的城镇体系建设，中心城功能分区、“多心开敞”，市域“多轴、多核”的空间形态初步形成；重要设施、重大工程布局相对科学合理，地下空间开发将大规模展开，可以有效缓解中心城人口和空间压力。
2-1-4今后五年，上海将进一步推进现代化基础设施体系建设。全力建设洋山深水港区主体工程，加快上海国际航运中心建设；开工建设浦东机场二期工程和浦东铁路，初步确立亚太地区航空枢纽港地位；加快推进新一代通信网络基础设施建设，推动各类网络互联互通，使上海成为亚太地区重要的国际通信枢纽之一；按照“三环十连”的城市骨干道路网络，建成市域高速公路基本框架。同时，加快电力、燃气、供水、排水的网管和污水收集与处理等公用设施的现代化建设和改造，抓好水环境治理、大气环境治理、固体废弃物处置、重点工业区环境综合整治和绿化建设，大力改善城市生态环境。
2-1-5今后五年，上海将着眼于经济全球化和信息全球化的趋势，把握我国加入世界贸易组织和举办2010年上海世博会的历史性机遇，深化对外开放，加快提高上海国际化、市场化、信息化、法制化水平，在更宽领域、更深层次上参与国际分工和合作，在参与国际大都市的合作竞争中，提高服务全国、联系世界的能力。
2-1-6进入二十一世纪的上海，面临着新一轮的建设与发展，其社会经济特征和发展趋势，对减灾工作提出了更高的要求。全面加强上海灾害事故紧急处置工作，对贯彻国家减灾战略、实施上海城市总体规划和“十五”计划，对强化城市综合减灾工作、保证经济正常运行和维护社会稳定，对提高上海城市综合竞争能力、加快现代化国际大都市建设，努力实现经济、社会、人口、资源、环境的协调发展和可持续发展，具有特别重要的意义。
2-2灾害事故现状与趋势
2-2-1根据历史资料和专家分析研究，对上海可能造成影响和威胁的主要自然灾害有：台风、暴雨、风暴潮、赤潮、龙卷风、浓雾、高温、雷击、地质、地震灾害；主要人为灾害事故有：道路交通事故、火灾、化学事故和“生命线工程”事故。（详见表1、表2）
表1上海常见自然灾害现状
灾种
现状
台风
本市每年都遭受太平洋热带气旋的袭击，1949-2002年间，以上海为中心的550公里范围内经过而影响到上海的热带气旋共186个，并带来大风、暴雨、风暴潮等灾害。
暴雨
年均降雨量1123毫米，70%集中在4-9月，由于地势低洼，易造成江河泛滥，田地被淹。市区排涝能力分布不均，尚需进一步加强。
风暴潮
上海沿江沿海经常发生由台风引起的风暴潮灾害，对海塘、堤坝、内河防汛墙等工程造成严重破坏。
龙卷风
平均每年有2-3次，主要发生在郊区（县），具有突发性和破坏性，危害较大。
赤潮
长江口附近海域，每年都要发生多起大规模（面积超过1000平方公里）的赤潮灾害，对海洋生物资源造成严重破坏，赤潮生物毒性对人类的身体健康和生命安全带来威胁。
浓雾
上海江海环绕，水气充沛，受城市热岛效应和大气环境等因素影响，浓雾天气有增多趋势，主要集中在春季和冬季，对城市水上、道路和航空交通影响较大。
高温
上海每年高于35℃气温日数一般为9天左右，异常时可达20至30天，对城市供水、供电、农业生产和市民生活有一定影响。雷击上海属我国雷击多发地区，全市年平均雷暴日为53.9天。
雷击
造成的人员伤亡每年都有发生，造成经济损失的严重性呈上升趋势。
地质
主要威胁是地面沉降和地下水污染。采取人工回灌等综合治理措施后，沉降有所控制；但地下水污染面积仍在2100平方公里以上，浅水含水层受污染状况较普遍。
地震
上海存在着可能发生中强以上地震的地质构造，历史上曾有5级左右地震的记录，南黄海及邻近省市地震对上海可能产生的波及影响也不容忽视。现被国家列为地震重点监视防御区。
表2上海常见人为灾害事故现状
灾种
现状
道路交通事故
全市现有机动车已达百万辆，道路总长超过6500公里。道路交通事故是目前上海发生率最高、伤亡人数最多、经济损失最大的事故种类，且呈上升趋势。
火灾
火灾是上海常见且危害较大的事故种类之一。
化学事故
上海是我国主要的化工生产基地之一，在生产、储存、运输和使用过程中，涉及有害化学物品在7570种以上，年用量超过1亿吨。较易引发化学事故。
“生命线工程”事故（供水、供气、供电、通信等）
由于上海现有煤气、自来水地下管道、供电和通信线路等部分设施老化，加上违章施工和使用不当及偷盗、人为破坏等问题，造成煤气泄漏燃爆和大口径水管爆裂、供电、通信线路中断等事故时有发生。
2-2-2由于上海人口、经济要素密集，以及特定的地理位置，不同类型的自然和人为致灾因素的相互影响和相互作用，构成了以非自然因素影响为主的高密度生态条件下上海城市灾害事故显著特征。
复杂性。上海城市致灾因素复杂，主要表现在自然和人为因素互为交叉作用，历史、地理、人口、经济、文化、管理等可能成为诱发灾害事故的因素。
人为性。本市道路交通事故、火灾、化学事故、生命线工程事故等人为灾害事故所占比例较大，表现为频率高、伤亡多、危害大，而且在今后很长一段时期内，这些灾害事故将继续成为应急处置和防范的重点。
多样性。上海城市既有自然灾害事故，又有人为灾害事故，常见、多发和可能产生较大影响和威胁的有19类25种（参见附件2）。
放大性。2002年底上海人均年国民生产总值已达到5000美元，城市人口、财富、资源高度密集，且处于活跃流动状态，一旦发生同等级灾害事故，所造成的绝对经济损失相应增大，影响范围也更广。
2-2-3今后五年乃至此后一个相对时间段，上海市的人口和经济总体规模仍将有所上升，相对脆弱的生态环境系统短期内难以得到根本改观，城市重大自然、人为灾害和事故隐患依然存在，并且新的致灾隐患还可能不断出现。根据专家分析和预测，灾害事故所造成绝对经济损失和社会影响将可能出现进一步上升的趋势。
2-2-4根据有关资料分析和专家预测，本市主要自然和人为灾害事故的排列顺序基本不会发生明显的变动。汛期的台风、大暴雨和风暴潮仍是上海主要自然灾害和重点灾种；道路交通事故、火灾、化学事故也仍将是上海城市三大人为灾害事故。
2-2-5环境灾害、地面沉降、地震将是主要的潜在灾害隐患，除直接发生造成重大损失外，还可能形成灾害高发宏观背景，加大其他灾害事故发生频率。
2-2-6可能危害本市的新致灾源主要有：现已建成4000多幢高层和超高层建筑,使本市消防面临严峻考验；随着地下空间加快建设和开发利用，可能出现新的事故多发区；在经济和社会发展对于信息化的依存度迅速提高的背景下，雷击的灾害影响将日益显现；由于人口密集、人员流动频繁，国际化程度提高，可能造成变异疫情流入频率高，流行性传染病易发、高发的疫情新特征；“西气东输”将实现本市能源结构的调整，但因横跨几千公里，隐含着输气管道受损或上游天然气供应中断等危及城市生命线安全的可能性；放射性污染致灾的可能性不可忽视；众多大楼外饰玻璃幕墙形成了“光污染”，在台风、地震影响下还可能造成“玻璃雨”。
2-3减灾基础建设
2-3-1制订规划。二十世纪九十年代中后期，本市先后制订了《上海市城市减灾规划》、“九五”、“十五”减灾规划、《中国21世纪议程——上海行动计划》等一系列综合减灾和可持续发展领域的规划、计划。在《上海市城市总体规划（1999-2020）》中，专设了“城市防灾和地下空间发展规划”章节。这些规划的制订，对全市减灾工作起到了积极的指导作用。
2-3-2法制建设。减灾法制建设取得了较大进展，随着国家有关防洪、防震减灾、气象、消防、道路交通管理等灾害管理的法律和行政法规出台，本市相继制订和颁布了地方性配套法规、规章，促进了减灾工作规范化和制度化建设。尤其是《上海市民防条例》的颁布实施，有力地推进了本市实施和规范综合减灾工作。
2-3-3科学研究。近十年来，本市相继成立了“上海市灾害防御协会”、“上海市民防协会”等社团组织；有关高等院校依托其多学科优势，成立了“上海防灾救灾研究所”等灾害研究机构。有关社团组织和研究机构，在灾害学领域勇于探索和积极开拓，完成了一批政府重大决策咨询项目和重大科研课题研究，直接为政府和各有关职能部门制定减灾决策和措施提供科学依据。
2-3-4预测预警。随着基础设施建设逐步加强和完善，气象、防汛、交通、地震、地面沉降、地下水污染等灾害事故监测预报网点设置趋于合理，预测预报准确度有所提高，预警强度和时效性明显增强，促进了减灾预防管理水平进一步提高。
2-3-5应急准备。“九五”期间已拟订部分灾害事故应急预案。2001年制订了《上海市灾害事故处置应急手册》，并针对可能对本市产生影响和威胁的灾害事故，组织编制了《上海市（各类）灾害事故应急处置分预案汇编》（含19类25种灾害事故）。各区县也编制了相应的应急预案，并将修订为《上海区（县）灾害事故应急处置预案汇编》，形成条块结合、分级管理的应急预案体系；以公安、消防为主体的应急救援、抢险救灾专业队伍已初具规模，医救、民防等救灾网络化队伍体系也初步形成，整体素质和实战能力得到提高；全市各灾种的抢险救灾装备和应急通信工具逐步更新；应急值班值勤规范化建设进一步强化，通过实施“110”社会服务联动工作，逐步形成灾害事故由“110”等应急电话规范接（处）警、各职能部门按分工实施处置的工作机制，提高了应急处置工作效率；区（县）已基本建立减灾领导小组、减灾办公室的工作体制，各街道（乡、镇）都已建立抗灾救灾（民防）办公室，从而初步构成了综合减灾和紧急处置属地管理的工作网络。
2-3-6减灾宣传教育。宣传教育覆盖面不断扩大，以学生和社区居民为主体向全社会延伸，手段更加多样化，具有针对性和实效性的形式和内容不断深入，民防、红十字会等群众性减灾志愿者队伍加快建设，各级各类防灾演练及不同层次的宣传教育工作有效开展，公民减灾意识和自救互救技能进一步提高，城市紧急处置体系建设工作基础逐步得到加强。
3.灾害事故紧急处置指挥体系
3-1减灾组织网络
3-1-1按照“精简、统一、高效”的要求，设立上海市减灾领导小组，作为本市减灾工作的非常设领导机构，统一领导全市减灾工作。
3-1-2上海市减灾领导小组由分管副市长为组长，市政府分管副秘书长、市政府办公厅分管领导、市民防办公室主任、市公安局分管领导为副组长，市灾害管理相关部门和应急救援专业部门领导为成员。领导小组主要职责是：研究确定全市减灾工作重大决策和指导意见，部署和总结年度全市性工作；指导全市性减灾重要项目建设，并检查落实情况；在发生全市性特大、特殊灾害事故和必要时，决定启动市灾害事故紧急处置指挥部，并实施组织指挥。
3-1-3上海市减灾领导小组下设市减灾办公室，作为其日常办事机构。市减灾办公室主任由市政府分管副秘书长兼任，常务副主任由市民防办公室主任兼任；其机构设在市民防办公室。市减灾办公室主要职责是：执行市减灾领导小组的决定，负责全市减灾综合协调及其相关组织管理工作；组织实施减灾规划、预案等综合管理工作；指导本市区域及灾种减灾管理工作；督促、检查本市减灾科研、宣传、教育等工作；建立城市减灾信息综合管理系统，整合全市减灾信息，及时掌握、分析重要信息并提出处置建议报市减灾领导小组；承担本预案修订和管理工作。
3-1-4上海市减灾领导小组聘请有关专家组成市减灾专家委员会，其成员主要是综合减灾和宏观管理领域专家，以及各灾种管理专家组负责人。市减灾专家委员会主要职责是：平时为上海市减灾领导小组提供决策咨询和工作建议；紧急状态和必要时，参与市灾害事故紧急处置指挥部或现场指挥部相关工作。
3-1-5上海市减灾领导小组下设灾种协调管理机构，主要有：市抗震委员会、市防汛指挥部、市道路交通安全委员会、市防火安全委员会、市核化救援委员会，目前作为过渡，分别设在市民防办、市水务局、市公安局、市消防局等相应职能部门，今后逐步归并、实现综合减灾组织一元化领导。灾种协调管理机构主要职责是：根据本市原有抗灾救灾非常设领导机构业务范围，承办相关灾害事故的协调管理等日常工作；对本灾种涉及全市性的重大工作事项，提出建议报请市减灾领导小组决定，并负责组织实施和督促检查；负责与国家相应工作部门的业务联系和国际交流（具体职责分工另行明确）。
3-1-6各灾害管理部门和相关单位根据各自职责分工，密切配合，切实抓好相关减灾工作，巩固和强化城市综合减灾和紧急处置的整体优势。
3-1-7各区（县）要相应建立健全的减灾工作体制和机制，明确责任部门，加强相应组织网络，逐步完善区域减灾基础建设，组建各类社区减灾志愿者队伍，不断提高区域综合减灾能力。
3-2先期应急处置
3-2-1建立常设的上海市应急联动中心，在市委、市政府以及市减灾领导小组等领导下，对全市范围内灾害事故等突发事件实施先期应急处置。
3-2-2上海市应急联动中心直接接受全市范围内日常各类灾害事故等突发事件报警，实施统一指挥、分级处理。发生重、特大生产安全事故，以及全市性重大活动、专项工作需要时，可依托市应急联动中心的平台实施统一调度指挥。
3-2-3上海市应急联动中心设在市公安局，实施全天候运作、24小时值班，其处置灾害事故的主要任务是：依托110报警台和市公安局指挥平台，对灾害事故统一接警；履行警务、消防等职责并组织应急联动单位进行即时应急处置；发生重、特大灾害事故或出现紧急情况时，全力控制现场事态，迅速向市委、市政府以及市灾害管理领导机构和综合协调部门报告，并向有关单位通报；根据市灾害事故紧急处置指挥部指令，为指挥部提供信息、通信、警务等保障和职责范围内的决策建议；掌握灾害事故等信息，并与各灾种管理相关部门实施信息共享。
3-3灾害事故紧急处置组织指挥
3-3-1一旦发生先期应急处置仍不能控制的紧急情况以及特大、特殊灾害事故，尤其是出现跨区域、大面积和可能发展为严重危害的态势时，由上海市减灾领导小组或市委、市政府直接决定启动市灾害事故紧急处置指挥部，统一组织指挥全市灾害事故紧急处置工作。
3-3-2市灾害事故紧急处置指挥部启动后，市政府分管领导（特殊状况下，市政府主要领导或市委主要领导）直接领导指挥部工作，并在必要时担任总指挥。市减灾办公室、市应急联动中心、灾种管理责任单位等部门领导协助指挥，并负责具体实施组织。
3-3-3市灾害事故紧急处置指挥部处于启动状态时，上海市减灾领导小组成员和相关单位人员根据紧急指挥部署和灾害事故紧急处置工作需要，迅速赶赴指挥部，负责或参与辅助指挥决策、参谋作业、区域及灾种信息保障等部位的运作。
3-3-4发生涉外灾害事故时，市政府外办、市外经贸委、市旅游委、市教委等部门根据紧急处置工作的需要和职责分工，参与市灾害事故紧急处置指挥部工作，并负责承办相关事项。
3-4指挥场所和基本配系
3-4-1市灾害事故紧急处置指挥部根据市领导决定，在相关指挥场所或适当部位开设，其具体名称视灾情特征和紧急处置工作需要另行明确。
3-4-2根据城市特点和需要，依托信息化手段，逐步形成包括基本指挥所、预备指挥所、机动指挥所在内的紧急指挥基本配系，建立保障灾害事故紧急处置工作的指挥部署，通过整合形成总体优势，发挥综合减灾和紧急处置体系的功能作用，确保市委、市政府和上海市减灾领导小组实施及时、可靠、多手段、不间断的灾害事故紧急处置组织指挥。
3-4-3市减灾办公室根据平战结合原则，组织、协调市灾害事故紧急处置相关指挥场所设施和要素的配系管理；出现破坏性地震以及其他特大、特殊灾害事故威胁和必要时，负责组织市灾害事故紧急处置指挥部迅速进入地下指挥所，展开紧急指挥工作。
3-4-4市灾害事故紧急处置指挥部通过上海市公务网等网络，与市委、市政府、上海警备区等指挥部位和信息中心实现宽带联系，建立和完善上海城市减灾信息综合管理系统（减灾综合信息平台），与上海市应急联动中心、区（县）政府、灾害事故管理职能部门和应急救援等相关单位在信息整合的基础上，实现灾害事故信息资源共享。
3-4-5各相关部门和单位按职责分工，建立和完善互联、共享的灾害事故紧急处置信息系统，保证市领导随时通过指挥部紧急调用全市救灾资源，实施紧急处置组织指挥。
3-4-6本市建立信息通信应急保障分队，承担灾害事故现场信息通信保障和必要时开设现场指挥部机动通信枢纽的任务。通过卫星、微波等通信手段，保障现场与市灾害事故紧急处置指挥部之间视频、音频和数据信息的实时传输。信息通信紧急保障分队，以市相关电信企业和市减灾办公室所属专业队伍为主要力量。兼职保障分队由公安部上海消防科学研究所等单位负责组建，按有关规定和相关协同、保障方案，执行信息通信保障任务。
3-4-7本市建立应急救援直升机队伍，承担应急救援和特殊交通保障任务。位于外高桥高东机场的上海救捞局直升机队、位于大场机场的中海直上海分公司直升机队、位于浦东国际机场的金鹿公务机有限公司，按有关规定和相关协同、保障方案，执行直升机应急保障任务。
3-5灾情信息采集和分析
3-5-1一旦掌握灾害事故征兆或发生灾害事故，事故单位和所在社区要立即根据其性质和威胁程度，将有关信息报告上海市应急联动中心、所在区（县）政府、上级主管和责任单位。市民有义务通过110、119、120、12395等报警电话和其他各种途径，迅速报告和反映灾害事故等信息。今后逐步统一使用110报警号码。
3-5-2各应急救援部门、事故发生地所在区（县）政府、上级主管和责任单位接到灾情信息报告后，要依据相关预案，在组织抢险救援、展开紧急处置工作的同时，及时掌握和汇总相关信息，重要信息要迅速向市减灾办公室、市应急联动中心和市政府总值班室报告。
3-5-3上海市应急联动中心收集、研判各类基础信息和动态信息，上报市委、市政府及上海市减灾领导小组，通报各联动单位，为灾害事故紧急处置提供指挥、决策依据。
3-5-4市减灾办公室接到重要灾情信息后，运用上海城市减灾信息综合管理等系统，进行分析判断处理。若属特大、特殊灾害事故和必要时，要及时提出紧急处置建议，向上海市减灾领导小组领导报告。
3-5-5本市发生跨区域、跨行业灾害事故时，有关区（县）和部门要在平时做好充分准备的工作基础上，及时取得联系，相互沟通和协调，了解和掌握灾情信息，重大情况要迅速上报。
3-5-6上海市应急联动中心与毗邻省市建立灾害事故等信息通报、协调渠道。一旦出现灾害事故影响范围超出本市行政区域的态势，要根据灾害事故紧急处置工作的需要，及时通报、联系和协调。
3-6紧急救援行动
3-6-1灾害事故发生单位和所在社区负责对灾害事故进行先期应急处置，组织群众展开自救互救。
3-6-2灾害事故发生地所在区（县）政府负责灾害事故现场紧急救援组织指挥和属地管理（含组织人员疏散和安置）。
3-6-3各应急联动单位、救援队伍和职能部门接到灾情信息和指挥号令后，要立即赶赴现场，在现场指挥部统一指挥下，根据《上海市灾害事故处置应急手册》、《上海市（各类）灾害事故应急处置分预案汇编》、《上海区（县）灾害事故应急处置预案汇编》等处置规程，组织实施抢险救援和紧急处置行动。现场指挥部开设前，各应急救援队伍必须坚决、迅速地实施先期处置，相互协同，密切配合，全力控制灾情态势。要防止次生、衍生灾害的连锁反应，迅速果断地控制或切断灾害链。
3-6-4发生一般及重大灾害事故，由区（县）政府或现场指挥部统一指挥紧急处置工作。发生特大、特殊灾害事故和必要时，信息通信应急保障分队根据市灾害事故紧急处置指挥部指令赶赴现场，开通指挥部和现场之间的应急通信联络，保障现场紧急指挥。
3-6-5市灾害事故紧急处置指挥部按市领导的决策和意图，统一指挥调度全市性救灾资源实施紧急处置行动；现场抢险救援行动由现场指挥部负责组织指挥。
3-6-6市灾害事故紧急处置指挥部各组成单位，要按职责分工各司其责，迅速有效地展开工作，保持与现场指挥部以及市委、市政府总值班部位的联系畅通。情况特殊时，可通过军用光缆等手段与上海警备区等驻沪军事单位以及南京军区领导机关达成通报联络关系；需要请部队支援抢险救灾时，由市灾害事故紧急处置指挥部或市政府总值班室按有关规定负责承办。
3-7紧急指挥决策咨询
3-7-1市减灾办公室根据本市灾害事故紧急处置工作的需要，有针对性地组织开展应急指挥科研保障工作，为紧急指挥决策咨询提供技术支持。
3-7-2市减灾办公室平时对各类灾害事故信息进行综合集成、分析处理，开展灾害事故风险评估，建立动态的城市灾害事故数据库，供紧急指挥决策咨询调用；建立利用地理信息系统（GIS）、全球定位系统(GPS)、卫星遥感系统（RS）等技术组成的紧急指挥平台，为紧急指挥决策提供技术保证。
3-7-3发生特大、特殊灾害事故，有关人员和专家要运用紧急指挥决策支持系统，迅速对灾情信息进行分析、评估，比选提出紧急处置方案和建议，供市领导指挥决策参考。
3-7-4各职能部门要及时、主动为市领导及市灾害事故紧急处置指挥部的紧急指挥决策咨询提供信息服务和支持。
3-8紧急救援现场指挥部
3-8-1根据现场紧急救援工作需要，由各区（县）政府负责开设现场指挥部，提供现场指挥部运作的相关保障（信息、通信、治安等）。上海市应急联动中心予以协助。
3-8-2现场指挥部主要任务是：根据灾情、相关预案和领导指示，组织指挥参与现场救援的各单位行动，迅速控制或切断灾害链，把损失降到最低限度；实施属地管理，组织治安、交通保障，做好人员疏散和安置工作，安抚民心、稳定市民群众；协调各相关职能部门和单位，做好调查、善后工作，防止出现灾害“放大效应”和次生、衍生灾害，尽快恢复社区正常秩序；及时掌握和报告重要情况，拟写紧急处置书面情况报市灾害事故紧急处置指挥部和市政府总值班室，并通报市减灾办公室、市应急联动中心。
3-8-3现场指挥部由灾害事故所在区（县）政府、主管和责任单位、有关应急救援部门领导组成。需要时，市减灾专家委员会相关成员参加现场指挥部工作。指挥长一般由区（县）政府领导担任；抢险工作现场指挥由公安、消防等主管、责任单位领导担任。全市性特大、特殊灾害事故由市领导指定现场总指挥。
3-8-4现场指挥部要设在灾害事故现场周边适当的位置，也可在具有视频、音频、数据信息传输功能的指挥通信车辆上开设。要保证情况掌握及时，信息通信顺畅，指挥迅速不间断。要部署相应警力，建立专门工作标识，保证现场指挥部正常工作秩序，禁止非指挥部人员进入工作部位。
3-9灾害事故信息发布
3-9-1发生特大、特殊灾害事故时，市政府新闻办人员要在市灾害事故紧急处置指挥部就位和待命。需要时，市政府新闻办派员参加现场指挥部工作，负责对灾害事故现场媒体活动实施管理、协调和指导。
3-9-2市灾害事故紧急处置指挥部和现场指挥部根据灾害事故影响程度和类型，组织有关责任单位、职能部门和专家拟写新闻统发稿、专家评论或灾情公告，报有关领导同意后向媒体和市民发布。具体由市政府新闻办组织实施。
3-10灾情解除
3-10-1全市性特大、特殊灾害事故紧急处置工作完成后，经上海市减灾领导小组批准，由市灾害事故紧急处置指挥部宣布解除灾情（必要时发布灾情终结公告），终止紧急状态，转入正常工作。
3-10-2灾害事故责任单位、主管部门要适时组织灾害事故调查。按有关规定，重大以上灾害事故要写出紧急处置情况文字材料，向市委、市政府报告并抄报市减灾办公室、上海市应急联动中心等职能部门。市各有关部门向上报告灾害事故及处置情况，按现行规定执行。
3-10-3区（县）政府要认真组织和切实做好善后工作，尽快消除灾害事故后果和影响，安抚灾民，保证社区稳定，尽快恢复正常秩序。
4.灾害事故紧急处置保障体系
4-1信息保障
4-1-1由减灾办公室会同市信息委牵头,着手建立城市减灾信息综合管理系统（减灾信息综合平台）。
4-1-2加强灾害预测预警系统建设，开发和建立全市灾害环境信息和救援力量信息数据库；建立健全本市各灾种预警指数和等级标准；规范灾情信息获取、分析、发布、报送格式和程序。
4-1-3市减灾办公室负责组织全市灾害信息的综合集成、分析处理；市各职能部门、有关单位和各区（县）政府分别负责本部门、本单位、本区域相关灾害信息的收集、分析、处理，并按月报、季度报、半年报和年度报的要求，定期向市减灾办公室报送各类灾害事故信息，重要信息和变更要立即报送；市信息委负责各部门间灾害信息传输系统的协调管理。
4-1-4市减灾办公室和上海市减灾领导小组各成员单位要利用信息综合管理系统，及时收集、掌握灾害信息并加以综合集成、分析处理，准确、及时、全面地为应急处置指挥决策、咨询提供文字、音像等形式的基础材料、数据、情况。各相关部门和单位灾害信息系统应连接市减灾办公室，确保信息共享,以便市领导随时调用。
4-2通信保障
4-2-1在整合各救灾职能部门专业通信网的基础上，建立跨部门、多手段、多路由，有线和无线相结合，微波和卫星相结合的反应快速、灵活机动、稳定可靠的应急通信系统。为确保紧急指挥通信的顺畅，要依托和利用公网，并加强紧急处置专用通信网建设，重要通信设施、线路和装备要加强管护，建立备份和紧急保障措施。
4-2-2救灾现场指挥通信以800兆集群通信为主；救灾现场与市紧急处置指挥部之间以移动式卫星通信转播车为枢纽，实现救灾现场与指挥部的视频、音频、数据信息的双向传递；一旦本地或长途通信干线中断，在抓紧抢修的同时，由信息通信保障分队迅速建立卫星或微波等机动通信方式，保障紧急指挥通信；必要时，可紧急调用或征用其他部门和社会通信设施。
4-2-3市通信管理局负责对本市承担应急通信保障相关电信企业的业务协调，并负责实施应急通信的组织指挥；灾害事故所在地区（县）政府协助现场应急救援的通信保障。
4-3指挥技术保障
4-3-1加大科技含量，建立科学的紧急指挥决策支持系统。
4-3-2加强地理信息系统（GIS）、全球定位系统(GPS)、卫星遥感系统（RS）等先进技术的开发、研制和配备；要及时跟踪国内、国际先进的信息、通信技术，不断开发和更新紧急指挥决策支持系统的软硬件技术。
4-3-3市减灾办公室负责整合全市紧急指挥决策支持系统；市信息委组织协调信息、通信专业管理与相关技术支撑。
4-3-4紧急处置指挥决策系统要在信息综合集成、分析处理、灾害评估的基础上，实现智能化和数据化，确保决策的科学性。
4-4工程保障
4-4-1加强城市应急工程设施建设，组织实施抗震、防汛、民防、防护林等防护工程的建设和应急维护，注重城市紧急疏散避难场所和相关工程的建设、维护和管理，形成煤、水、电等生命线工程在非正常状况下的运行与维护机制，提高城市的备灾抗毁和生存防护能力。
4-4-2各有关职能部门要加强防护工程、生命线工程的管理和维修，对陈旧老化的工程和设施应有计划地加以改造；根据救灾需要及时对煤、水、电的运行和供应进行调控和应急处置，确保能迅速切断灾害链，防止次生灾害产生和蔓延；经评估验收后的应急疏散、避难场所，要设立应急标志和设施，并进行有效的维护、管理。
4-4-3市建委负责本市建设工程的抗震设计、施工管理工作；市地震局负责建设工程地震安全性评价及抗震设防要求管理工作；市水务局负责防汛工程建设和应急维护；市民防办负责民防工程的建设和应急维护；市农委负责沿海防护林的建设；市市政局、水务局、电力公司负责煤、水、电等“生命线工程”的应急维护；市减灾办公室负责应急疏散场所、工程规划的制定，相关部门负责组织实施。
4-4-4防护工程必须达到国家或本市的规定标准，已建未达标工程必须采取加固、翻修等措施，提高抗防等级，达到应有标准；防护工程和“生命线工程”出现故障后，必须及时修复，确保应急抢险救援顺利进行；应急疏散、避难场所和工程要适应“紧急撤离、就近疏散、避开危险”的要求，切实保护被疏散、避难人员的生命安全。
4-5队伍保障
4-5-1进一步优化、强化以消防等专业队伍为主体、群众性队伍为辅助的应急抢险救援队伍网络。上海市应急联动中心要加强对各联动单位的组织协调和指导，保障应急联动工作的有效运行。
4-5-2公安、消防、医救、民防队伍是本市综合性灾害的基本抢险救援队伍。其它专业性救援队伍除承担本灾种抢险救援任务，根据需要和上级指令，同时承担其他抢险救援工作。一旦发生全市性特大、特殊灾害及其威胁，驻沪三军和武警部队参与和支援抢险救灾工作。
4-5-3公安、消防、医救、民防等综合抢险救援队伍，由相关职能部门负责组建和管理。要根据本市灾害事故紧急处置工作的需要，进一步加大消防等骨干队伍建设力度，提高装备水平，增强实战能力，强化其在现场抢险救援工作中的地位和作用；其他职能部门负责组建和管理相应的专业抢险救援队伍；区县政府和相关职能部门都要积极组织引导和借助社会资源，建立各类社会化、群众性救灾队伍。
4-5-4各专业救灾队伍的总体情况、编成要素、执行抢险救援任务的能力，每年年初向市减灾领导小组作出报告，重大变更要及时报告备案。
4-5-5各类抢险救援队伍要合理部署和配置，配备先进的各类救援装备、器材和通信、交通工具，制订各类应急处置专业技术方案，并积极开展专业技能培训和演练；全市定期组织跨部门、跨行业的综合性减灾演练，以加强组织协同和各专业保障，提高队伍快速反应和协同作战能力，确保队伍遂行和完成抢险救援任务。
4-6交通保障
4-6-1加强应急交通保障，为灾害事故紧急处置工作提供快速、高效、顺畅的道路设施、设备工具、运行秩序等交通保障条件。
4-6-2发生灾害后，要及时对灾情现场实行道路交通管制，根据需要和可能组织开设应急救援“绿色通道”；道路设施受损时要迅速组织有关部门和专业队伍进行抢修，尽快恢复良好状态；根据救灾需要，及时开通水上和空中紧急运输；加强交通战备建设，确保应急组织和调集交通工具，紧急输送疏散人员和物资；必要时，可紧急动员和征用其他部门及社会交通设施装备。为适应城市发展状况和需要，今后拟购置和配备救灾专用直升机。
4-6-3发生特大、特殊灾害事故时，市城市交通管理局负责紧急处置交通保障的组织与实施，市公安局负责道路交通管制；上海海事局负责组织指挥其管辖水域（含黄浦江）紧急交通；相关区（县）政府协助做好紧急交通保障工作。救灾直升机的组织与管理，由市政府指定部门负责。
4-6-4紧急交通保障相关单位，必须全力以赴，确保救灾物资、器材和人员的紧急输送，满足紧急处置工作需要。
4-7医救保障
4-7-1发生灾害事故后，必须快速组织医救人员对伤员进行应急救治，尽最大可能减少伤亡。
4-7-2根据“分级救治”原则，按照现场抢救、院前急救、专科医救的不同环节和需要组织实施救护。发生重特大灾害后，医疗救护队伍要迅速进入救灾现场，对伤员实施包扎、止血、固定等初步急救措施，稳定伤情、运出危险区后，转入各医院抢救和治疗。化学事故、放射性污染事故的伤员应先安排进入相应的专业医院救治。要根据灾害事故的特性和需要，做好疾病控制和卫生防疫准备，并严密组织实施。
4-7-3市卫生局负责应急处置工作中救护保障的组织实施；在市卫生局领导下，市医疗急救中心负责院前急救工作；各级医院负责后续救治；红十字会等群众性救援组织和队伍应积极配合专业医疗队伍，开展群众性卫生救护工作。
4-7-4应急医救工作必须坚持“救死扶伤、以人为本”的原则。专业队伍医救和群众性卫生救护要于第一时间在现场展开；院前急救体系，按照市区急救半径3公里、平均反应时间6分钟，郊区急救半径10公里、平均反应时间17分钟的标准，合理布设和建立救护站（点）。根据社会发展的需要，逐步提高标准，缩短急救半径和反应时间，加设救护站（点），增配监护型救护车，力争接近和达到国际应急救护先进水平。
4-7-5加强公共卫生体系建设。抓紧形成包括公共卫生应急控制系统、信息系统、预防控制系统、医疗救治系统、人才培养和科学研究系统、卫生监督系统和社会支持系统，全面提高城市公共卫生管理和紧急处置能力。
4-8治安保障
4-8-1灾害事故发生后，要迅速组织救灾现场治安警戒和治安管理，严惩趁火打劫和制造事端的犯罪行为，加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资设备的防范保护。
4-8-2灾害事故发生后，属地警力、基层政府和社区组织要立即在救灾现场周围设立警戒区和警戒哨，维持秩序，必要时及时疏散受灾群众；对重要场所、目标和救灾设施加强警卫。
4-8-3市公安局负责应急处置工作中的治安保障；武警上海市总队予以协助和配合，并负责相关内卫工作；灾害事故所在地的区（县）政府协助做好灾区治安保障工作；基层政府和社区组织要积极发动和组织群众，开展群防联防，协助公安部门实施治安保卫工作。
4-8-4加强治安保障工作，确保紧急处置工作有序进行，救灾物资、装备免受人为破坏，社会秩序保持正常。
4-9物资保障
4-9-1建立健全本市救灾物资储存、调拨和紧急配送系统，积极培育和发展经济动员能力，确保救灾所需的物资器材和生活用品的应急供应。
4-9-2在保证一定数量的必需救灾物资储存的基础上，积极探索由实物储备向生产潜力信息储备，通过建立应急生产启动运行机制，实现救灾物资动态储备；要加强对储备物资的管理，防止储备物资被盗用、挪用、流散和失效，一旦出现上述情况，要及时予以补充和更新；与其它省市和地区建立物资调剂供应的渠道，以便需要时，迅速从其它省市和地区调入救灾物资；必要时，可依据有关法律、规定，及时动员和征用社会物资。
4-9-3市发展改革委、市经委负责组织、协调救灾物资的储存、调拨和紧急供应，市食品药品监督管理局负责药品的储存、供应。紧急处置工作中救灾物资的调用，由市灾害事故紧急处置指挥部组织协调，各相关职能部门负责实施。
4-10资金保障
4-10-1对灾害事故紧急处置工作所必需的专项资金，由市和区县政府财政予以保障。
4-10-2紧急处置专项资金主要是指上海市减灾领导小组确定的工作项目，以及用于紧急处置信息化建设、日常运作和保障，特大、特殊灾害紧急处置，相关科研和成果转化、预案维护等工作的资金。
4-10-3特大、特殊灾害事故紧急处置所需资金，由市财政预备费支出；市减灾日常管理运作资金等其它紧急处置专项资金在市城市建设维护费中列支；各职能部门紧急处置工作所需资金要继续按原有渠道予以保障。
4-11科研保障
4-11-1积极发挥科研的重要作用，建立紧急处置工作科学决策咨询机制，形成减灾科学研究群。
4-11-2积极组织有关专家和科研力量，在对国外先进的城市紧急管理模式进行比较分析研究的基础上，对建立本市综合减灾、紧急处置管理模式和运作机制进行探讨研究，整合有关资源，逐步规范紧急处置程序；加强先进的救灾技术、装备研究，当前尤其要加强信息传输、高层建筑火灾、化学事故、环境灾害、海洋灾害等救灾技术和装备的研制和开发。
4-11-3灾害事故紧急处置的科学研究工作，由市科委会同市减灾办公室组织、指导，并由市科委负责组织实施。
4-11-4对灾害事故紧急处置重大决策和行动，要进行科学论证和咨询；具备条件时，设立各灾种紧急处置首席咨询专家。
4-12立法保障
4-12-1为适应今后上海城市建设和发展的需要，适应与国际接轨的需要，适应社会主义市场经济条件下政府职能的需要，必须加强本市减灾法制建设，规范灾害事故紧急处置工作。
4-12-2加紧制定紧急处置工作相关的规章和政策性配套文件，为进一步健全本市有关紧急处置综合性政府规章和地方性法规奠定基础；根据实际工作需要，从有利于提高全市综合减灾能力的角度，按法定程序制定国家有关法律的地方性配套法规以及有关预案管理、信息管理、救济救助、民众救护方面的地方性法规和规章；对已制定的法规规章中不适应加强综合减灾、紧急处置工作的内容，按法定程序报请修改；对国家减灾法律、法规，本市在制定相应的地方性法规时，要充分考虑实际情况，体现综合减灾和紧急处置工作的特点；加强执法监督，进一步提高执法人员素质。
4-12-3市减灾办公室会同市政府法制办组织制订有关紧急处置工作综合性的地方性法规草案或规章草案，按规定程序办理。
4-12-4在加强有关法规、规章制订工作的基础上，实现紧急处置工作有法可依、有法必依、违法必究。
5.灾害事故紧急处置防范体系
5-1减灾科研
5-1-1加强减灾基础科研工作
市科委要会同市减灾办公室指导、协调全市减灾科研工作。减灾基础科研工作主要是针对本市经济发展和城市建设可能出现的灾害风险源的研究，并将研究成果运用于经济发展和城市建设之中。同时，加强研究开发紧急指挥决策支持系统软硬件技术，提升灾害事故紧急处置指挥能力。
5-1-2加强应急防救技术装备研发和配制
由市科委会同市减灾办公室负责组织全市综合性、重要或特殊的应急防救技术装备的研发和配制。各有关部门负责组织相关应急防救技术装备的研发和配制。
有关部门要尽快调查、摸清全市现有各类减灾技术装备的情况。在此基础上，科学合理确定本市的需求量，制订相应研发、生产计划。
对重要或特殊装备的研制及性能、数量，实行政府指令性计划和安排；对研制和生产企业，依照有关规定给予支持。
针对本市紧急处置工作需要，当前重点加强移动式、智能化的紧急指挥通信技术装备、紧急指挥交通技术装备、辅助决策技术装备、特种救援技术装备的研制和配备。
5-1-3编制年度减灾白皮书
年度综合灾情趋势预测预报白皮书规范名称为：《××××年度上海市减灾报告》。白皮书分两部分，第一部分是上年度各类灾情的统计、评价和总结。第二部分是提出本年度灾情发展趋势及预测意见。
市灾害防御协会负责组织编制年度综合灾情白皮书，经市减灾领导小组审定后，向有关部门发布。
5-2减灾教育
5-2-1干部减灾教育
减灾教育培训要纳入党政领导干部培训内容。上海行政管理学院举办的各类领导干部培训班，要开设综合减灾、紧急处置及防灾救灾组织指挥课程。各单位举办的领导干部、管理干部培训班，也要开设相应课程。
5-2-2市民减灾教育
市减灾办公室、各有关职能部门、出版单位和媒体要积极向群众宣传减灾知识和技能。市减灾办公室设立若干减灾培训基地，有组织有计划地为公民提供减灾知识和技能培训。各职能部门和红十字会等团体也要积极对市民进行相应培训。各街道(乡、镇)要加强防灾自救互救的宣传和辅导，区（县）相关职能部门负责提供业务指导和帮助。
5-2-3学校减灾教育
学校减灾教育要形成从小学、中学、大学的教育系列。由市教委会同市减灾办公室负责制定学校减灾教育规划和计划，并进行规范化建设考核。
5-3公众防灾信息
5-3-1灾情应急发布
全市性特大、特殊灾情发生后，市减灾办公室根据需要，在报市领导批准后，适时向公众发布灾情。
5-3-2建立《上海市综合减灾信息网》
建立《上海市综合减灾信息网》，及时、真实地向社会和公众反映上海各项减灾工作和灾情信息。《上海市综合减灾信息网》应包括党和国家有关防、抗、救灾工作的方针、政策，有关法律、法规、规章；重大减灾科技前沿动态和成果；城市综合减灾管理工作动态；防灾教育（科普知识和法制教育）；国内外和本市重大重要灾情信息等内容。
《上海市综合减灾信息网》由上海市减灾领导小组主办，日常工作由市减灾办公室负责管理，依托上海民防信息网站运作。为保证该网站正常运转，各职能部门负责提供相关灾情信息，并建立信息联络员制度，由专人负责。
5-4群众性志愿者队伍
5-4-1组建民防、红十字等各类减灾志愿者队伍。
实行专群结合，鼓励、支持组建社区民防、红十字等各类减灾志愿者队伍。
市减灾办公室和有关职能部门对民防、红十字等各类减灾志愿者队伍的组建、管理和日常训练等工作，要予以积极指导和专业支持。区县政府和市有关部门在训练场地，业务培训、训练器材等方面提供支持和保障。
民防、红十字等各类减灾志愿者队伍作为群众性组织，要实行有序管理，制定管理章程。平时要有计划地组织开展技能培训和演练活动，参与社区防灾工作；灾时积极开展自救互救。
5-4-2发挥社区保安力量作用
全市社区保安队伍要充分发挥群防群治的作用，积极参与平时防范巡视、灾情信息报告，并协助专业队伍进行现场处置和维护治安等工作。
5-4-3综合减灾演练
全市每年定期组织综合性减灾演练，由市减灾办公室负责组织实施。各部门组织相应的专项减灾演练。各区县和社区也应积极组织本区域综合减灾和专项演练。
演练要从实战角度出发，深入发动和依靠市民公众，普及减灾知识和技能，切实提高应急救援能力。
6.附则
6-1灾害等级
灾害事故分为一般、重大和特大三类。各类灾害事故具体等级划分标准，参见《上海市灾害事故处置应急手册》汇总的国家有关部门规定。如国家及有关职能部门颁布新的标准，则按新标准执行。本市规定，死亡3人及其以上均列为重大报告事项。
6-2善后处置
6-2-1灾害事故发生后，各级政府和有关职能部门要迅速采取措施，救济救助灾民，恢复正常的社会秩序。
6-2-2由市民政局会同市减灾办公室组织各职能部门及时调查统计灾害事故影响范围和受灾程度，评估、核实灾害事故所造成的损失情况以及开展减灾工作的综合情况，报上级部门，并向社会公布。
6-2-3民政部门要迅速设立灾民安置场所和救济物资供应站，做好灾民安置和救灾款物的接收、发放、使用与管理工作，确保受灾市民的基本生活保障，并做好灾民及其家属的安抚工作；及时处理和焚化遇难者尸体。
6-2-4卫生部门要做好灾害事故现场的消毒与疫情的监控工作。
6-2-5区（县）政府、职能部门要在对受灾情况、重建能力以及可利用资源评估后，认真制定灾后重建和恢复生产、生活的计划，迅速采取各种有效的措施，突出重点，兼顾一般，进行恢复、重建。
6-2-6尽快制定有关灾害事故赔偿的规定，确定赔偿数额等级标准，按法定程序进行赔偿。对因参与应急处置工作而伤、亡的人员，要给予相应的褒奖和抚恤。
6-3社会救助
6-3-1建立健全与社会主义市场经济相适应的灾害社会性救济救助制度，积极鼓励和利用社会资源进行救济救助，要逐步加大社会救助的比重，努力提高社会救灾资金所占比例。
6-3-2建立上海市灾害救助基金，积极提倡和鼓励企事业单位、社会及个人捐助社会救济资金。
6-3-3全市救灾捐赠活动实行归口管理，由市民政局根据受灾情况和灾民救济需求情况，经市政府批准后，统一组织实施。
6-3-4红十字会、慈善基金会等公益性社会团体和组织要广泛动员和开展互助互济和经常性救灾捐赠活动。加强与国际红十字会等国际有关组织的交流与合作，积极吸纳国际非政府捐赠救助款物。
6-4灾害保险
6-4-1重视灾害保险在减灾工作中的重要作用，加强灾害保险工作。鼓励灾害事故责任单位、各级政府、保险公司和市民积极参与灾害事故保险。
6-4-2根据本市灾害事故特点，逐步扩展灾害保险险种，合理确定保险费率；建立对特大自然灾害进行再保险的保险机制。
6-4-3提倡和鼓励保险公司参与减灾科研及宣传教育、扶助减灾设备物资生产与储备、支持减灾基础建设。
6-4-4加强灾害保险立法工作，有关灾害保险的重大原则方针以法律法规的形式予以明确，使之具有强制性和稳定性，作为规范灾害保险工作的基本准绳。
6-5预案管理
6-5-1区（县）政府、应急救援专业部门、本市各灾害事故应急处置责任单位和负有应急保障任务的单位，都要根据本预案和所担负的灾害事故应急处置任务，组织制定相应预案和保障计划，报上海市减灾领导小组审定。
6-5-2结合上海市的社会和经济发展状况特点和重大活动安排，以及相关法律法规的制定、修改和完善，适时对本预案进行修订。原则上每三年修订一次。
6-5-3上海市应急联动中心依照本预案，组织编制灾害事故先期应急处置预案。
6-5-4本预案由市减灾办公室负责维护和解释。
附件1：上海市综合减灾和紧急处置体系网络框图
附件2：
《上海市（各类）灾害事故应急处置分预案》目录
序号
名称
编制责任单位
1
上海市道路交通事故应急处置预案
市公安局
2
上海市城市轨道交通事故应急处置预案
市交通局
3
上海市铁路交通事故应急处置预案
上海铁路分局
4
上海市水上（内河）交通事故应急处置预案
市交通局
5
上海市水上（海港）交通事故应急处置预案
上海海事局
6
上海市航空器事故应急处置预案
上海机场集团
7
上海市防汛防台应急处置预案
市防汛办
8
上海市火灾事故应急处置预案
市公安局
9
上海市燃气事故应急处置预案
市市政局
10
上海市建设工程事故应急处置预案
市建委
11
上海市化学事故应急处置预案
市民防办
12
上海市供水管线受损事故应急处置预案
市水务局
13
上海市供电事故应急处置预案
市电力公司
14
上海市地面通信线路和通信设施受损事故应急处置预案
市通信管理局
15
上海市海底光缆受损事故应急处置预案
市通信管理局
16
上海市环境污染事故应急处置预案
市环保局
17
上海市卫生防疫事故应急处置预案
市卫生局
18
上海市食物中毒事故应急处置预案
市卫生局
19
上海市迷雾天影响正常秩序事故应急处置预案
市公安局
20
上海市地震灾害应急处置预案
市地震局
21
上海市密集人群拥挤事故应急处置预案
市公安局
22
上海市核事故、放射性污染事故应急处置预案
市民防办
23
上海市东海油气田事故应急处置预案
上海石油天然气总公司
24
上海市雷电灾害事故应急处置预案
市气象局
25
上海市其他灾害事故应急处置预案（暂缺）