一、执行救助的由来

严格意义上讲，执行救助并不是一个规范的法律术语，也不属于司法救助的范畴。司法救助是指人民法院对经济确有困难的当事人减、免、缓缴诉讼费，其目的是让经济确有困难的当事人打得起官司，而不是向他们发放救助款，对此，最高人民法院早有司法解释进行规范。而执行救助是指被执行人确无财产可供执行而申请执行人生活困难，人民法院或政府有关部门给予其适当的经济帮助，使特困申请执行人渡过难关，切实感受到社会主义制度的优越性，感受到党和政府的温暖，体现的是一种司法的人文关怀。执行救助并不是最高法院或者中央政法委的发明创造，而是在司法实践中自发产生的。2006年3月，由中央政法委和最高人民法院牵头，在全国范围内开展清理执行积案活动，在党委的统一领导下，通过各级法院干警的共同努力，执结了一大批执行积案。但由于部分案件被执行人确无可供执行的财产，而申请执行人又确实生活困难，要求法院继续执行，使这些符合中止执行或终结执行条件的案件不能依法中止或终结，影响了案件执结率。部分基层法院为了提高结案率，协调当地党委政府为特困申请人办理低保、给予适当的经济帮助，使他们的基本生活有了保障，心理上得到了安慰，同意法院终结本次执行程序，从而提高了结案率。河南省新野县人民法院率先与县民政局联合出台文件，设立救助基金，对执行救助的对象、条件、程序和资金来源等作出了规定，取得了较好的社会效果，受到了南阳市委政法委和南阳中院的肯定，该经验随之在全省予以推广。随着清理执行积案活动的不断深入，中央政法委和最高人民法院总结各地清理执行积案的经验和做法，于2009年7月13日联合下发了《关于继续开展全国集中清理执行积案活动的工作方案》，该方案指出，“对于刑事附带民事案件权利人、道路交通肇事受害人、人身伤害被害人等特困群体为申请人的案件，协调政府财政、民政等部门，通过建立国家救助体系，设立专项资金加以救助”。这是中央政委和最高人民法院首次提到执行救助，并明确了执行救助案件的范围、对象和资金来源，也是对地方法院司法实践中出现的新生事物的肯定。随之，全国各级法院采取不同形式，多渠道筹措资金，对特困申请人予以救助，化解了一大批执行积案和上访老案，对维护社会稳定、树立人民法院的司法形象起到了积极的作用。

二、执行救助的现状和存在的问题

由于多种因素的影响，2008年以来，全国涉诉信访形势日益严峻，其中涉执信访又占了较高的比例，要求执行救助的案件申请执行人大量增加，执行救助工作发生了新的变化，也出现了很多亟待解决的问题。第一，执行救助的对象和范围无限扩大，执行救助工作偏离了正常轨道。有的案件申请执行人生活并不困难，也不属于中央政法委和最高法院规定的三类案件范围，因案件暂不具备执行条件，债权暂时得不到实现而上访、闹访，要求法院垫付执行款；有的特困申请人不满足于办理低保和给予适当救助，要求法院全额给付执行款，甚至还要求利息、误工费和上访带来的损失。为化解信访案件，很多基层法院采取息事宁人的办法，做无原则的让步，满足上访人的不合理要求，不适当地扩大执行救助的范围，造成当事人之间互相攀比，非但没有化解和减少涉执信访案件，反而形成恶性循环。2008年，一刑事附带民事案件申请人张某某因得不到赔偿款而进京上访，社旗县法院查明被执行人确无执行能力，而张某某生活又特别困难，协调乡政府为其办理了两个低保指标，又给予其1000元救助，张某某仍不满足，要求法院为其垫付全部执行款，为化解信访案件，社旗法院用办公办案经费全额垫付了1.6万元执行款，张某某表示满意，并写出结案证明和书面保证，表示永不为此事上访。但在得到执行款的第三天又赴京上访，要求法院赔偿其利息、误工费等共计30万元。后因非访被依法劳教，现在张某某已成为上访专业户。2010年，南阳市卧龙区法院一交通事故案件申请人王某某因被执行人无执行能力其债权不能实现而上访，省委领导批示要求限期结案，卧龙法院查找不到被执行人的财产和下落，为化解该案，从办公办案经费中拿出30余万元全额垫付了执行款，王某某感激涕零，表示此案执结永不上访，但此后又多次上访要求法院支付其利息和上访损失等，经多方做工作仍不息诉罢访。类似的案件在基层法院大量存在，造成了很坏的社会影响。执行救助的目的是为了解决特困申请人的特殊困难，彰显司法的人文关怀，但在发展中却走向了歧途，几乎沦落为上访人要挟法院的工具，违背了执行救助制度的初衷。第二，执行救助的资金难以保障。基层法院用于执行救助的资金来源不一，有的设立了救助基金，由县财政纳入年度预算，有的从县信访部门信访经费中争取一部分，从政法委维稳资金中争取一部分，但由于县一级财政普遍比较困难，加之有的县领导对此项工作不了解、不重视，不愿意也无能力拿出这部分资金，大部分基层法院的主要救助资金都是挤占挪用本院的办公办案经费。自2008年至今，社旗法院已发放执行救助资金70余万元，全部为本院办公办案经费，有一个基层法院仅2009年一年就发放救助资金300余万元，也是挤占办公办案经费，使得经费本来就十分紧张的基层法院更加捉襟见肘，严重影响了正常的办公办案需求，许多基层法院院长苦不堪言。

三、执行救助的出路和法律规范

执行救助制度从以人为本的角度出发，给予特定案件的特困申请人以适当的人文关怀，是司法为民措施的具体体现，符合社会主义法治理念的本质要求，应当继续坚持和推广，但对其中存在的问题也应当引起重视，并逐步予以纠正和规范。首先，要进一步加大执行力度，努力提高案件执结率。结案是硬道理，各级法院执行干警要用足用活现有的调查手段和执行措施，在破解执行难上下功夫，尽最大努力实现申请人的合法权利，从根本上缩小执行救助案件的范围。其次，要严格界定执行救助案件的类型，从严把握救助标准。根据各地法院的实践经验和中央政法委、最高人民法院的要求，执行救助案件原则上应是以下三类案件，即刑事附带民事案件、交通肇事损害赔偿案件、其他人身损害赔偿案件，因为这三类案件一般是由突发事件造成的，被执行人要么在服刑或已执行死刑，要么因案返贫或远走他乡，缺乏执行能力，而申请执行人往往因受害而致死致残，家庭生活一般都比较困难，对这三类案件的特困申请人给予救助，符合客观实际。对于其他类型的案件，即使执行不能也不宜轻易给予救助，因为当事人从事民事活动或者商事活动必然要存在一定风险，这种风险是市场经济所不可避免的，当风险变为现实而给当事人带来损失的时候，司法救济只是一种手段，通过这种手段有可能挽回损失，也有可能因被执行人无财产可供执行而不能挽回损失，执行不能的情况在世界各国都是存在的，不能把这种因市场风险带来的损失转嫁给国家和政府。对于因此而上访的，要正确教育引导，对缠访、闹访的要进行批评教育，对情节严重的要依法予以惩戒。最后，要建立国家救助体系，使执行救助制度走向规范化。执行救助工作从司法实践中产生，已经经过六年，取得了显著的成效，积累了一定的经验，已经具备了规范化的条件，最高法院应当深入进行调研，在全面总结各地经验的基层上，制定全国统一的执行救助制度，报请中央和全国人大常委会，建立国家层面的救助体系，由各级政府设立救助基金，纳入各级财政预算，保障救助资金来源，规范执行救助的范围、对象、条件和程序，使这项工作步入正常化、规范化、健康化发展

北安市人民法院 安丽佳

广东省东莞市人民政府


东府[2005]199号



关于印发《东莞市计划生育养老保险暂行办法（修订）》的通知



各镇人民政府（区办事处），市府直属各单位：
　　现将《东莞市计划生育养老保险暂行办法（修订）》印发给你们，请认真贯彻执行，在执行过程中遇到问题，请径向市人口和计划生育局、市社会保障局、市财政局反映。此前的计生养老保险有关规定与本通知抵触的，以本通知为准。

东莞市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年十二月三十一日
东莞市计划生育养老保险暂行办法（修订）
第一章 总 则
第一条　为贯彻落实计划生育基本国策，鼓励广大群众自觉实行计划生育，保障全市计划生育夫妇老年的基本生活，促进全市计划生育工作的顺利开展，根据《广东省人口与计划生育条例》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条　东莞市户籍公民符合下列条件之一的，应当按本办法规定参加计划生育养老保险（以下简称“计生养老保险”）：
　　（一）独生子女父母。指自愿终身只生育（含依法收养，下同）一个孩子，已领取《独生子女优待证》或《独生子女父母光荣证》（以下统称《独生证》）且落实了有效节育措施的夫妇；
　　（二）农村纯生二女结扎夫妇。指双方均属农村居民，只生育两个女孩后，夫妻中一方已落实结扎措施并已领取《结扎证》的夫妇；
　　（三）婚后没有生育的夫妇，且男性年满45周岁、女性年满40周岁；
　　（四）因独生子女或纯生二女死亡而无子女的夫妇。指婚后只生育一个子女或双方均属农村居民的只生育过两个女孩，目前子女没有存活，并且男性年满45周岁、女性年满40周岁。
第三条　以村（居）民委员会作为参保单位，为符合本办法第二条规定的人员办理计生养老保险。对符合参保条件的人员统一发放计生养老保险证。
第四条　各镇人民政府（区办事处）、社会保障部门、人口计生部门和财政部门应按各自的职责，做好计生养老保险的各项工作。

第二章 基金征集与管理
第五条　设立计生养老保险基金，专款用于计生养老保险。计生养老保险基金由以下部分组成：
　　（一）缴纳的计生养老保险费；
　　（二）计生养老保险基金的利息收入；
　　（三）其他资金来源。
第六条　计生养老保险基金由市财政部门设立基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。
第七条　计生养老保险费由市财政、镇（区）财政、村（居）民委员会（以下统称缴费单位）按2：4：4的比例分担，参保人个人不缴费。计生养老保险的每月缴费根据次月各镇（区）申领发放待遇总额确定征集资金规模。
市财政设立计生养老保险基金，以确保计划生育保险待遇的支付。
第八条　人口计生部门应在每年年底对下年度符合参保条件和达到申领待遇条件的人员进行调查，并在年度财政预算编制前制定计划报送同级财政部门。
财政部门应按人口计生部门制定的计划，将本级财政负担的计生养老保险费列入当年财政预算；村（居）民委员会应根据村（居）民的符合申领资格人数，将应负担的计生养老保险费列入当年支出计划。
第九条　缴费单位应于每季最后一个月25日前按实际领取待遇人数缴纳下季度的计生养老保险费。
镇（区）、村（居）民委员会缴纳的计生养老保险费，统一转入镇（区）财政分局的财政专户，由各镇（区）财政分局缴入市级财政专户。市财政承担的费用由市财政部门按季直接划拨至计生养老保险基金财政专户。
本办法实施前，已按有关规定缴纳的计生养老保险费及其他形式实施的养老保障资金，由各镇（区）自行掌握使用，但必须用于计生养老保障方面。
第十条　未按规定间隔时间生育的农村纯生二女结扎夫妇，须按计划生育有关规定接受处理后方可参保。
第十一条　新增加的人员须自领取《独生证》或《结扎证》的次月起参加计生养老保险；本办法第二条第（三）项和第（四）项规定的参保对象，达到规定年龄后方可参保。
第十二条　参保人因违反计划生育、死亡、达到领取待遇年龄前户籍迁出市外或出境定居的，终止其保险关系。
第十三条　参保人在市内迁移户籍的，由迁入地负责承接办理其计生养老保险关系。
第十四条　计生养老保险基金管理参照东莞市农（居）民基本养老保险基金管理的有关规定执行。
第十五条　计生养老保险基金管理由社会保障部门负责，各镇区、各有关部门应配合社会保障部门做好计生养老保险基金的管理工作。

第三章 计生养老保险金的发放
第十六条　符合下列条件的参保人，可申请领取计生养老保险金：
　　（一）男性年满60周岁、女性年满55周岁；
　　（二）符合本办法第二条规定条件之一的；
　　（三）符合本办法第十条规定的。
第十七条　参保人应在达到领取待遇年龄前2个月凭计生养老保险证和《独生证》或《结扎证》向户籍所在地镇（区）人口计生办提出支取计生养老保险金申请，经审核后，由社会保障部门核准并按月发放计生养老保险金，逾期申领的，由社会保障部门从核准申领的次月起按月发放。
已参加企业职工基本养老保险或农（居）民基本养老保险的，计生养老保险金随其基本养老金发放；属机关、事业单位工作人员的，随现行退休金同时发放；没有社保、农保账户或社会保险IC卡的，划入其自行提供的账户。
第十八条 本办法实施后，农村纯生二女户夫妻一方应在产后一年内结扎，独生子女父母应在产后 6 个月内领取独生子女证。每延缓一个月结扎或领证，则推迟一年领取计生养老保险金。
第十九条　计生养老保险金的标准为每人每月300元，并根据社会经济发展情况适当调整，逐步提高计生养老保险金的发放标准。
本办法实施前，已按有关规定领取计生养老保险金金额高于300元的，按原标准领取至与现行养老保险金金额持平为止。
第二十条　计生养老保险金发放至参保人死亡为止，但参保人有下列情形之一的，参保单位、参保人或者其他有关人员应及时向人口计生部门或社会保障部门报告，社会保障部门应终止或暂停发放计生养老保险金：
　　（一）再生育、收养子女，或再婚后生育，以及新组合家庭不属独生子女户或农村纯生二女结扎户的；
　　（二）户籍迁到市外或到境外（含港、澳、台）定居的；
　　（三）下落不明超过6个月的；
　　（四）因涉嫌犯罪被通缉或在押期间、服刑或劳动教养期间的；
　　（五）法律、法规规定的其他情形。
出现上述情况不报告的，人口计生部门应当取消参保人领取计生养老保险金的资格，并会同社会保障部门追究参保人或有关人员的责任，收回其多领取的计生养老保险金；情节严重构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
第二十一条　对已领取计生养老保险金的参保人实行资格年审制度。

第四章 职责与监督
第二十二条　人口计生部门的职责：
　　（一）为参保单位和参保人建立计生养老保险档案；
　　（二）及时向社会保障部门通报参保人生育、户籍等情况的变化。
　　（三）对参加计生养老保险和申领计生养老保险金的参保人资格进行审查认定，将名单送社会保障部门；
　　（四）根据收支情况对缴费标准、计生养老保险金标准提出调整方案并商市财政部门和市社保部门后，报市人民政府审定。
　　（五）每年年底对下年度参加计生养老保险的人数和领取计生养老保险金的人数进行调查，分别制定计划报送同级财政部门和社会保障部门。
第二十三条　社会保障部门的职责：
　　（一）按规定及时足额发放计生养老保险金；
　　（二）每年年底将计生养老保险金发放名单、数额和汇总情况抄送市人口计生部门和市财政部门；
第二十四条　参保单位的责任：
　　（一）为符合参保条件的人员办理参保手续；
　　（二）对参保人参保条件及领取待遇资格进行审核监督。发现参保人有本办法第十二条、第二十条第一款规定情形的，及时报人口计生部门或社会保障部门，并为参保人办理终止参保、终止或暂停发放计生养老保险金的相关手续。
第二十五条　参保单位不为符合条件的人员办理计生养老保险的，当事人可向人口计生部门申诉，经人口计生部门审查认定后，参保单位应予以办理，拒不办理的，除按规定追究参保单位主要负责人和有关人员的责任外，人口计生部门可直接按规定为当事人办理参保手续。
第二十六条　计生养老保险工作纳入各镇人民政府（区办事处）和有关部门人口与计划生育目标管理责任制考核的内容。各镇人民政府（区办事处）对在计生养老保险工作中成绩显著的单位及个人应给予表彰；对不按规定缴纳计生养老保险费、不落实计生养老保险工作的，由人口计生部门视情节轻重进行相关的处理。
第二十七条　社会保障部门、人口计生部门、财政部门应加强对计生养老保险基金的管理，严格做到专款专用，防止侵占、挪用、虚报、冒领等行为发生。
第二十八条　计生养老保险基金的筹集、管理和使用应接受财政、审计、监察等职能部门的检查和监督。

第五章 附 则
第二十九条　本办法由市人口计生局、市社会保障局负责解释。
第三十条　本办法自2006年1月1日起实施。1999年9月1日起施行的《东莞市农村独生子女父母和纯生二女结扎夫妇养老保险实施办法》同时废止。
第三十一条　本办法实施后，各镇（区）制定的各项计划生育奖励政策和措施，不涉及市财政投入的，可继续施行。
第三十二条　市人口计生局可会同市社会保障局和市财政局根据本办法实施的具体情况，制定实施细则。