国务院批转劳动部等部门关于制止小煤矿乱挖滥采确保煤矿安全生产意见的通知
国务院
国务院批转劳动部等部门关于制止小煤矿乱挖滥采确保煤矿安全生产意见的通知
国务院
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各有关部门：
国务院同意劳动部、国务院经贸办、地矿部、能源部、农业部、统配煤矿总公司、全国总工会《关于制止小煤矿乱挖滥采确保煤矿安全生产的意见》，现转发给你们，请贯彻执行。
关于制止小煤矿乱挖滥采确保煤矿安全生产的意见
国务院：
近年来，各种形式的小煤矿发展很快，为促进地方经济发展和支援国民经济建设作出了重要贡献。但是，在其发展过程中也出现了一些问题，主要表现在一是安全状况很不好，事故严重；二是在国营煤矿井田范围内乱挖滥采，不惜破坏国家煤炭资源，甚至严重影响国营大矿安全生产。
这些问题，在全国许多地方都存在，有的还非常严重。
今年一至九月，全国乡镇煤矿因工死亡人数达三千八百五十四人，占全国煤矿事故死亡总数的65．5％，比去年同期上升了6．6％，特别是无证非法采煤的小煤矿事故更 为突出，仅一次死亡三人以上的事故就发生六十次，死亡四百零八人。死亡人数比去年同期上升了226．4?
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据不完全统计，目前在全国一百零三个统配矿务局（矿）井田范围内开采的小煤矿约有一万一千二百多处，其中有五千八百多处是无证非法开办的，这些小煤矿对国营大矿的安全生产影响十分严重。例如，乱挖滥采大矿各类保安煤柱的有一千三百多处，与国营大矿贯通的有二千五百多
处，进入国营大矿采区的有六百多处，已经造成透水事故三百八十七次，瓦斯爆炸二十五次，由此破坏生产矿井现有生产水平储量十五亿吨，直接经济损失十二亿元。江西省洛市矿务局龙溪矿四平方公里的井田范围内有九十七个小煤矿在乱挖滥采。由于这些小煤矿主要是开采国营矿工业广
场和建筑物下的保护煤柱，致使地面许多建筑物受到破坏。今年，丰城市楼前乡一无证煤矿发生透水事故，殃及相毗邻的另一小煤矿和龙溪煤矿，两个小煤矿死亡十九人，龙溪煤矿死亡七人，仅龙溪煤矿巷道被淹，经济损失就达一千五百多万元。
为整顿乡镇煤矿和取缔无证非法采煤，近年来，国务院先后发出了《国务院关于乡镇煤矿实行行业管理的通知》（国发〔1986〕105号）、《国务院批转国家经委、国家计委关于立即整顿国营煤矿井田内各种小井的意见的通知》（国发〔1988〕18号）、《国务院关于清理
整顿个体采煤的通知》（国发〔1991〕37号），各级政府和有关部门做了大量工作，对小煤矿进行了多次整顿，乱挖滥采现象有所减少，有的地区乡镇煤矿走上了合理布局、依法开采、安全生产的道路，但多数地区的状况没有根本改变，许多乡镇煤矿不具备起码的安全生产条件；无
证煤矿在一些地区仍然大量存在；不依法开采、越层越界威胁国营大矿安全生产的问题相当严重。
这些问题的产生和存在，其根本原因就是有法不依、执法不严、违法不究。对于煤炭资源开采的管理和安全生产条件，《矿产资源法》、《矿山安全条例》以及行业主管部门和各省（区、市）均有明确规定，关键是这些规定没有得到有效的贯彻落实。有的地方对发展乡镇煤矿的指导思
想不正确，尤其是有些县（区）、乡一级政府的领导，只考虑发展乡镇煤矿有利于增加财政收入、农民致富和安排农村剩余劳动力的一面，而不考虑乡镇煤矿违法开采，不安全生产、会破坏国家资源和危害人民生命财产的一面。有的地方置国家法令于不顾，管理失控，放任自流。从目前情
况看，如不采取有力措施，这些问题有继续加剧的趋势，将会给人民生命财产和国家资源造成更大损失。为此，现提出以下意见：
一、各级政府和有关部门，对当前小煤矿存在的问题必须高度重视，并切实落实管理责任制度。要充分认识各自在发展和管理煤矿工作中应承担的责任，下决心依法严格管理，扶持和引导其走上健康发展的道路。要利用各种形式，广泛宣传国家有关法律法规，教育广大农村干部和农民
，特别是县（市）、乡两级干部，认识到发展煤矿生产，必须合理规划，依法开采，安全生产，决不能盲目蛮干，不能无视国家法律和规定，从而增强广大干部和群众的法制观念，自觉遵守和维护国家法律和政府的规定。
二、各省、自治区、直辖市人民政府要对贯彻《矿产资源法》、《矿山安全条例》和国务院有关文件的情况进行认真检查，并结合贯彻《矿山安全法》，制定有力措施，对当地存在的问题限期予以解决。当前，要立即对在国营煤矿井田范围内的小矿进行清理，凡是危害国营煤矿安全生
产无证开采的小矿要立即关闭，对已取得采矿许可证，但越层越界开采的小矿要责令退回本矿区范围内开采，以保证国营煤矿安全生产；对自身安全存在严重问题的乡镇煤矿以及其它小煤矿，也要立即关闭，避免发生重大恶性事故。
三、各级政府和有关部门要把对小煤矿的管理纳入法制轨道，这是解决小煤矿问题的根本途径。开办煤矿都要按照《矿产资源法》的规定进行审批，审批部门要认真履行职责，不符合规定的决不能批准；过去已经开办但不符合要求的要限期达到，对达不到要求的，坚决予以关闭；凡是
不履行批准手续进行无证非法开采的煤矿要坚决取缔，造成严重后果的，要绳之以法，对负有责任的县、乡领导要坚决予以追究；对有证开采的小煤矿因不具备必要的安全生产条件而发生事故的，要追究批准办矿单位的责任。
四、清理小煤矿的工作关系群众的切身利益，涉及面广，政策性强，难度很大，各级政府要加强领导，严密组织；有关部门要各司其职，密切配合，确保清理整顿工作顺利进行。国营煤矿在保证企业正常生产的前提下，要支持并帮助地方发展经济，大小矿间的纠纷问题，要依靠地方政
府做好工作。对一些好的经验，好的做法，要及时总结推广。
五、对其它小矿山的安全工作，也可按照本通知精神办理。
以上意见如无不妥，请批转各地区和有关部门贯彻执行。
1993年1月3日
民事案件管辖权审查程序略论
——以证据规则之适用为基本维度
摘要：民事审判管辖是民事纠纷系属于特定人民法院进行解决的首要条件之一，依据我国现行民事诉讼法，管辖权审查立足于立案程序，展开于起诉审查。但是，由于学界与实务界对管辖之属性存在一定误解，加之管辖与起诉制度本身存在缺陷，导致了管辖权审查司法实践矛盾丛生、程序虚无。是故，应当对之进行改革与完善。基本思路是：调整起诉制度，将管辖权之审查移至审判程序中进行并严格适用证据规则来约束当事人与法官的等。
一、导言
管辖是法院系统内部各级法院，同级法院之间对民事案件受理上的权限与分工。而确定一个公正中立的管辖法院并设置足以消除当事人对管辖法院公正性怀疑的机制，正是民事诉讼管辖制度的中心任务。［1］同时，能否正确高效的确定管辖权，将直接决定着民事纠纷能否进入一个确定合适的诉讼程序，并予以公正解决。由此可见，管辖权的确定是实现正义的首要因素之一。然而，从人民法院依据证据来认定事实、做出裁判这一角度来讲，证据则是整个民事诉讼的核心。“也正是从这个意义上，边沁才指出证据为正义之基础（Evidence is the basic of jurtice）”。［2］
但是，由于长期以来学界与实务界对相关诉讼理念存在误识，加之管辖权审查周边制度存在缺陷，导致了我国司法实践中法官对管辖权仅仅依职权单方面，形式化、程序化审查的格局，因此几乎不涉及证据规则的适用。 但是随着理论认识的不断纠正与深入、实践经验的不断积累，这种格局亟待改观。
二、管辖问题之理论分析
(一) 管辖实践矛盾丛生——证据规则适用的现实需求
我国司法实践中，民商事审判管辖秩序方面问题非常突出，表现如下：在当事人方面，规避法律管辖规定的问题屡见不鲜，如受利益驱动故意增加或减少诉讼标的金额，规避级别管辖；滥设被告，争抢案件管辖权，搞地方保主义；任意追加无独立请求权的第三人，对本无管辖权的第三人取得管辖权；混淆事件性质和诉讼案由规避管辖等等。［3］在裁判方面，制造管辖争议的现象屡禁不止。如违反一事不再理原则，就同一诉讼重复受理，重复审判，造成判决矛盾，引起执行冲突；倒签立案日期，与异地法院争管辖；上级法院对管辖争议尚未解决，或者同级法院正在就管辖正义进行协议中，即抢先裁判，制造既定事实；违背法院主管的法律规定与行政机关、仲裁机构争抢案件管辖等等。［4］
概括分析上述现象，笔者以为可以得出这样的结论：管辖实践存在的大量问题，除了管辖制度自身不合理外，未将管辖问题纳入诉讼证明，或者未适用证据规则来约束当事人和法官，未设置一项透明、各方主体充分参与并可对等抗辩的程序也是一个重要原因。 正是基于此，证据规则的适用便成为解决管辖问题的一种特殊需求。
三、管辖属性之再认识——证据规则适用的契机
管辖在我国学界及司法实践当中均被认作程序法事实。长期以来，我国司法实践对于管辖权之有无采取程序化、形式化（法官依职权单方面审查）处理的作法，也正是将管辖视为程序法事实的一种表现。但是，大多数法官具有这样一种倾向——既然管辖属于程序法事实，就无需对之进行严格的诉讼证明，实践中，也就谈不上证据规则之适用。其实这样的认识与做法是对管辖属性与诉讼证明对象的一种误解。
首先，管辖属于程序法事实；再次，管辖属于诉讼证明之对象。管辖属于程序事项已是共识。但对于管辖是否属于诉讼证明对象则应进行析明。民事诉讼证明对象上主要涉及实体法事实的证明和程序法事实的证明。程序法事实是指对解决诉讼程序问题具有法律意义的事实，如诉讼法规定的引起诉讼权利义务发生、变更的事实。对于程序法事实是否属于诉讼证明对象，我国学界有肯定说、否定说，折中说和有限肯定说四种观点。大部分学者均坚持了肯定说，至少是有限肯定说。 程序法事实有两种情况：一种是需要当事人向法院主张后，才需要证明的，如关于有仲裁协议或协议管辖的事实，关于耽误期限有正当理由之事实等；另一种是不需要当事人主张，法院应主动予以查明的，如提起诉讼的原告是否是本案正当当事人，受诉法院是否对案件有管辖权。“我们认为，前一种程序法事实需要主张事实的当事人提出证据来证明，应当作为证明对象；后一种程序法事实，虽然是由法院主动查明的，但确定这些事实存在与否，对正确使用民事诉讼法具有重要意义，固而它们也应当成为证明对象”。［5］“学说上一般认为具有公益性色彩之事项，如诉讼要件，自行回避原因，实体法之解释等，均为法院应依职权调查之事项。法院对此等事项存否有疑义时，仍须由当事人搜集证据（辩论主义）或说由法院依职权收集证据（即职权主义）以判断之。因此，法院应依职权调查之事项亦为证明之对象”。［6］实际上，在我国司法实践中，只要与案件处理有关的事实，不论是实体法还是程序法事实，都需要获得证明。［7］证据规则适用主要涉及实体问题。从表面上看，管辖问题似乎离实体比较远，但实际上管辖问题同样涉及实体的问题。［8]所以，在管辖权审查程序中严格适用证据规则有其必然性。
我国司法实践中，由法官单方面对管辖权进行形式化、程序化审查的原因，除误识了诉讼证明对象之外，也是因为长期受到程序虚无倾向的误导。理论上认为，与民事诉讼证明对象相呼应，在证明标准上有证明与疏明之分。对当事人实体权利义务可能产生实质影响以及可能对对方当事人的实体权利义务会产生实质影响的程序事实，当事人应运用证据证明。疏明之对象仅限于某些与实体权利义务无关，但程序上需要解决的事实。据此，在我国司法实践中，大多数法官认为管辖属于无须严格证明的程序法事实，法官只需依职权进行疏明，达到大体确信即可。“学界大多学者均认为管辖权问题属于法院应“依职权调查之事实” 。德、日通说认为对此事实项（法官职权调查事项）只须自由的证明即可，不必如当事人主张之事实。即言之，对于证据方法及调查程序，由法院自由裁量，以简易程序为之即可”。［9］即便如此，管辖权之存否亦为诉讼证明之对象，只不过可以以简易程序来进行。然而在我国实践当中，这种“简易程序”被简化到了几近虚无，诉讼证明也流于形式。
根据前文分析，笔者以为，在我国管辖实践当中存在两种可能，第一种可能是，法官未将管辖纳入诉讼证明之范围（即认为它不属于证明对象范畴）。第二种可能是，法官虽将之作为证明对象但只是依据简易程序作了简单的程序处理。 无论哪种情况，均将置管辖权审查于困境之中，而证据规则在管辖权审查程序中的严格适用却可以使其超脱困境。
证据规则在管辖权审查程序中的严格适用可以彰显以下几点价值：
1．体现与张扬当事人程序主体性原则。证据规则之适用要求当事人能够充分参与程序，并在对抗模式下去完成举证责任，证明自己之事实主张。（这样可对实践中当事人方面规避管辖问题予合理解决）
2．证据规则之适用有助于约束法官并指导法官对证据的审查与运用。（这样既可以消除当事人方面的规避管辖的问题又可以约束法官，防止法院之间争夺管辖权等恣意妄为行为）
3．证据规则之适用要求建立一项明确公开之程序来改变以前封闭的程序环境，这将有助于司法公开原则之贯彻，有利于保障与实现公正。司法公开是指司法机关通过公开审查、审理、审判、执行等方式，对当事人其他诉讼参与人及公众公开其司法情况的一切活动。［10］在管辖权审查程序中适用证据规则可以保障并实现程序公正与实体公正，所以管辖权审查程序也就应该具有公开性。所以，在管辖权审查程序中严格适用证据规则有其合理性。
基于以上综合分析，可以得出的结论是：管辖应该属于诉讼证明之对象，在管辖权审查程序之中严格适用证据规则有其必然性与合理性。
三、管辖证据规则适用之程序设计
（一）起诉制度的调整
在我国民事诉讼法中，管辖权的核定，主要体现在起诉制度当中。我国民诉法第108条规定，起诉必须符合下列条件•••••（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。根据这条规定，管辖权问题属于法院在原告起诉时就应当审查确定的事项。然而这样的规定，实质是将实体制决要件等同于起诉条件以及诉讼开始条件。［11］对于大多数民事案件而言，由于其公益性较弱，所以当事人提出抗辩或异议时，法院才进行调查，也就是说法院通常只进行形式审查，而且当事人也不得以合意或放弃责问权等方法阻止法院调查，也并不直接涉及如何分配，提出事实和证据责任问题。［12］由此，管辖权审查之司法实践一般只是法官单方面、简单程序化、形式化处理的过程，证据规则也就无用武之地，除管辖异议外，当事人无法介入，也无辩论性可言。
所以，笔者以为实践中对管辖权之存否由法官单方面进行程序化、形式化审查的做法，其最根本的原因是：起诉制度不合理和程序虚无化倾向的误导。故而，有必要对起诉制度重新设计，对管辖权审查程序进行重构。具体做法就是将管辖权及当事人适格等实体判决要件与起诉要件相剥离 ，同时，在审判程序中并行审理管辖等实体判决要件和实体争议。［13］这样的改革将有效消解管辖实践中的诸多矛盾。
(二) 程序的设计
1．诉讼模式