设立法律部门，加强对政府机构民事行为的监管，有效预防职务犯罪

王学孟


一、问题的提出。
在社会主义市场经济发展的过程中，政府机构从微观经济活动中摆脱出来，主要从事宏观经济的调控，但是，政府机构依然与微观经济活动密切相关，这就给政府机构及其工作人员留下了极大的职务犯罪的空间。
政府机关及其工作人员在进行出让国有资产、政府采购、承租、出租相关资产、发包工程项目、资金借贷等民事活动中犯罪、放错误的很多。在办案实践中我们发现某政府把自己所支配的一部分资金借给其他企业用作房地产开发，合同中规定，如果企业不按期还款，政府就享有企业的某些固定资产，为了安全起见，政府还与企业签订了抵押合同。但是我们一看这两份合同，就发现两个问题，一个问题是借款合同中约定某些固定资产所有权自动转移的条款无效，因为依据担保法，“在订立抵押合同时，抵押人和抵押权人在合同中不得约定在债务履行期限届满抵押权人未受清偿时，抵押物所有权转移为债权人所有”；另一个问题是，抵押物没有进行登记，在该案中，政府与企业之间签订的抵押合同约定的抵押物是需要登记的，否则抵押合同无效。我们在初查过程中发现，政府和企业对以上两个问题都没有清醒的认识，到后来政府无法实现债券，巨额借款无法收回，给当地造成巨大损失。
政府机关及其工作人员在以政府名义从事民事活动过程中，除了过失行为给当地造成损失之外，有的还是违背有关法律法规，甚至受贿，故意压低或抬高价格给本单位或本地带来巨大损失，构成非法低价出让国有土地使用权、滥用职权等犯罪，而这些犯罪又常伴着贪污贿赂等犯罪行为。原北京市交通局副局长毕玉玺在腐败之初常用的敛财手段就是把工程包给熟人，故意抬高价格，然后坐收佣金。有些人的行为虽然不够成犯罪，但也造成巨大损失，严重影响政府机关及其工作人员的形象。
在司法实践中，所谓的经济案件望文生义就是与经济活动有关的案件，贪污、受贿、滥用职权、玩忽职守等案件都与市场经济活动有关。而这些案件一部分会涉及一些政府机构的民事行为，这些案件的背后隐藏着权力寻租现象，对社会造成的损失特别巨大，破坏了正常的经济秩序。因此加大对政府机构民事行为的监管，有利于预防某些职务犯罪的发生。
二、建立法律部门，加强对政府机构民事行为的监督
模仿公司机构设置，设立法律部门负责监督下级机构的民事活动，同时解决本部门法律问题及其他相关部门的法律问题。
公司作为市场经济中的主体，其主要从事经营活动，从其设立到解散都由公司法做了详细的规定，在民商事活动中会经常性地遇见各种法律问题，因此一般的公司都设立法律部门来负责解决公司在经营活动中遇见的种种法律问题，为公司发展献计献策。政府虽然不是主要的民事主体，但也进行不少的民事活动，一级政府及其各职能机构、以及下级政府及其职能部门是一个庞大的组织，他们在进行行政管理活动中，在日常工作中都会遇到大量的行政法律问题和民事法律问题，因此有必要模仿公司建立法律部门来解决各种活动中遇见的法律问题。
目前对政府机构民事行为的监管方式主要是汇报工作，但没有把监管民事行为突出出来，现有汇报工作的方式基本上不涉及对民事行为的监管，特别是对民事合同的审查还没有得到足够的重视。
我们认为乡镇一级政府签订民事合同草稿需要县一级政府进行审查，县一级政府签订的民事合同草稿要上一级政府进行审查，依此类推。县一级政府以及上级政府设立法律部门，专门负责审查这些民事合同。经过及时审查如果没发现任何法律问题则允许下一级政府部门签订该民事合同。如果发现问题则提出修改意见，待修改后再进行审查。
为了精简机构，以及考虑到乡级政府涉及的民事活动不多，并且其民事活动还受到上一级政府的监督，建议乡级政府不设置法律部门，法律部门只在县级以上的政府设立。
三、政府机构设立法律部门的意义。
第一，有利于政府部门依法行政，建设法治政府。法律部门的设立为政府提供了法律顾问，政府部门在日常的行政活动中可以很直接地咨询法律部门其将要进行或是正在进行的行政执法行为是否合法以及所带来的不利后果。
第二，有利于监督各级政府的民事活动，使得政府决策符合民事法律规范，减少政府在民事活动中遭受的损失，在是本文的一个目的。政府机构在进行民事活动过程中并没有一整套象进行行政执法活动那样的程序或者说在很多情况下其从事民事活动的法律意识不强，不能够最大限度地保护自己的利益。上级法律部门的审查有利于保护政府自身的利益。
第三，有效预防职务犯罪。政府部门领导在以政府名义进行民事活动过程中很难得到有效监督，特别是一把手说了算的现象很突出，但我认为其签订的合同如果受到上级法律部门的监督，他就不得不考虑其在进行民事活动过程中的犯罪活动被觉察出来，从而不敢贪污受贿，不敢压低或抬高价格，从而导致其不敢犯罪。另一方面，上级法律部门所进行的民事监督有利于避免下级政府的过失行为给政府造成损失，比如本文第一个例子中的抵押物没有进行登记这种现象如果经法律部门审查，这种现象基本上就会被杜绝，也就不会造成巨大损失。
第四，有利于改变上级政府对下级政府领导不力的现象，树立政府的良好形象。因为上级政府没有法律部门或者上级政府领导对法律不太熟悉，在听取下级政府部门的工作汇报时，法律问题不容易被发现，当下级产生重大问题时，上级政府就以领导不力作为托词，承担一定的道义上的责任。
总之，笔者认为，建立法律部门负责审查下级政府活动的合法性有利于建设法治政府，使得政府的行政执法活动符合实体法、程序法，其进行的民事活动符合法律，而且最重要的是法律部门的建立有效地监督了下级政府及其工作人员的活动，维护了政府的利益，有效预防职务犯罪的发生。现在有的政府设有法律部门但是没有发挥监督的职责，考虑到建设法治政府、维护政府利益、预防职务犯罪，政府有必要建立法律部门来履行监督职责，发挥法律部门的作用。

单位北京市房山区检察院
陕西省榆林市人民政府


榆林市人民政府关于封山（沙）绿化、舍饲养畜的规定



榆林市人民政府令

第2号

《榆林市人民政府关于封山（沙）绿化、舍饲养畜的规定》已经2001年10月16日政府常务会议论通过，现予以公布。

市长：王登记

二00一年十月十七日



榆林市人民政府关于封山（沙）绿化、舍饲养畜的规定

为了进一步贯彻落实江总书记“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示精神和朱总理“退耕还林（草）、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的治理方针，加快全市生态环境、林草产业、畜牧产业建设步伐，市人民政府决定，在全市范围内封山（沙）绿化，舍饲养畜。
一、封山（水）绿化，舍饲养畜是指对现有林草地和宜林草地、荒山荒地衽封禁治理，严禁放牧、樵柴，通过封禁自育，人工种植和飞播造林种草，恢复植被、增加林草资源。同时，全面改革牲畜饲养方式，变放养为圈养，促进以羊子为主的畜牧业发展。
二、依照生态经济条件，榆阳区、横山县、靖边县、定边县于2002年1月1日起实施封禁，神木县、府谷县、绥德县、米脂县、佳县、吴堡县、清涧县、子洲县于2002年4月1日起全面封禁。
三、大力开展植树造林，集中力量搞好退耕还林（草）、三北防护林和天然保护工程等重点工程建设，发动全民开展义务植树，采取人工、冰播、封山（沙）自育相结合的办法，全市每年造林100万亩。
四、加强草产业开发建设。采取切割、补播、围栏等措施，对天然草地实施全面保护，遏制草场退化、沙化、碱化。大力抓好退耕种草和水地种草。全市每年新增人工种草100万亩，确保每只羊有1亩以上优质人工草地，实现以户为单位的草畜平衡。大力开发利用农作物秸秆资源，推广青贮、氨化技术，每年青贮氨化农作物秸秆在100万吨以上。
五、全面推行舍饲养畜。改造圈舍，变革饲养方式，牲畜全部同放养改为圈养。加快以羊子为主的畜食品结构和布局，重点发展肉羊或肉毛兼用羊，不断选育提高绒羊，创新绒山羊特色品牌，逐步建立起良种羊繁育和生产体系，每年新增良种羊50万只，认真贯彻《动物防疫法》，完善县、乡、村三级疫病防治网络，切实加强动物疫病防治。集中力量，开拓市场，培育产业龙头，发展中介服务组织，带动基地建设，推动畜牧业产业化。
六、建立和完善激励机制。认真落实“五茺地”拍卖和承包治理政策，坚持谁造谁有，谁经营、谁受益，允许继承转让。允许在农户之间相互有偿转让承包土地使用权，最大限度地利用好土地资源，实现规模治理经营。大力发展非公有制林草业，养殖业，鼓励和扶持林草业，养成殖业大户发展生产。鼓励各种所有制经济实体从事林草建设，林草产品和畜产品加工经营。对承包、承租治理荒山荒沙，承包入股经营管护林草的，与国有经营单位同等对待，享受国家相应的扶待政策。对从事草业开发和养殖业者，在资金上予倾斜扶持。从2002年起，小额信贷扶贫资金50%以上用于扶持种草业和舍饲养羊业。
七、认真贯彻执行《森林法》、《草原法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》等法律法规，加大执法力度。封禁后，乡村都要制定乡规发约、落实管护责任；严禁乱垦伐和自由放牧，严禁非法采土、采石、采药、修坟等破坏植被行为。违者一律按有关法律法规严肃处理，并责令限期恢复植被。
八、各级政府必须加强领导，逐级落实责任，加大投入加强部门协作，搞好科技服务体系建设，强化舆论宣传，增强广大干部群众主动性、自觉性，确保封山（沙）绿化、舍饲养畜顺利进行，取得实效。
九、根据本规定，各县区政府要制定相应的实施办法。