我国担保法第五十三条规定，在实现抵押权时，如果抵押权人与抵押人“协商不成的，抵押权人可以向人民法院提起诉讼”。由于我国目前没有建立完备的信用体系，很多债务人严重缺乏诚信，恶意逃债现象层出不穷。在这种现实环境下，抵押权人与抵押人能够自行协商一致达成协议进而实现抵押权的情形极少，抵押权人只能依靠诉讼程序实现抵押权。而民事诉讼有一审、二审甚至再审的冗长程序，要实现抵押权既耗时耗力又成本巨大、效率不高。更何况诉讼程序走完后，能够主动履行生效法律文书的债务人也不多，抵押权人往往还得经历一个比较漫长的强制执行程序，历经评估、拍卖、变卖、抵债等程序，才能最终实现抵押权。鉴于上述情况，有人建议，为使抵押权的实现程序更加简便，应当允许抵押权人在协议不成的情况下，直接向人民法院申请拍卖、变卖抵押财产。

尽管民事诉讼法经过修改后，在第十五章特别程序中增设了“实现担保物权案件”，即第一百九十六条“申请实现担保物权，由担保物权人以及其他有权请求实现担保物权的人依照物权法等法律，向担保财产所在地或者担保物权登记地基层人民法院提出”和第一百九十七条“人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定拍卖、变卖担保财产，当事人依据该裁定可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以向人民法院提起诉讼”。但是，该法条在今后的司法实践中的现实效果仍有待检验。

笔者认为，目前完善银行债权保护亟须解决的问题是如何高效、安全和低成本的实现银行的抵押权。最好的脱困出路是通过公证机构赋予抵押合同强制执行效力以实现抵押权，理由如下：

首先，与由银行申请人民法院按实现担保物权的特别程序实现抵押权相比，该路径选择的优势主要有三点：

第一，通过公证机构赋予抵押合同强制执行效力实现抵押权更为便捷。尽管修改后的民事诉讼法在特别程序中增设“实现担保物权案件”目的就在于简化诉讼程序，增加当事人便利，但是与公证相比，仍显繁琐。如银行可以就近选择公证机构而无需前往担保财产所在地或者担保物权登记地，同时也可以避免法院面临的“案多人少”带来案件审理时限延长的现实窘境。

第二，通过公证机构赋予抵押合同强制执行效力实现抵押权从一定程度上讲更有威慑力。要以公证的方式赋予合同强制执行力需要在签订合同的同时办理公证，并在合同中载明当债务人（包括担保人）不履行或者不适当履行义务时，其愿意接受强制执行的承诺。与实现担保物权之诉比较，这在债务人违约之前就已明确了实现抵押权的强制效力，较之违约后的追诉往往更有威慑力。

第三，通过公证机构赋予合同强制执行效力在实践中更加成熟。我国公证法、民事诉讼法对如何作出、执行具有强制执行力的公证债权文书的规定已有多年，无论是司法实践还是配套的司法解释和行政法规都更加成熟和完备。早在物权法颁布之前，不少银行就事先办理抵押合同公证，一旦债务人违约，就申请公证机构依据民事诉讼法第二百一十四条出具执行证书，然后直接申请人民法院强制执行。而实现担保物权之诉必然还将经历实践的检验后才能够成熟和完备。

其次，与银行由民事诉讼法规定的督促程序取得生效法律文书进而实现抵押权相比，选择该路径更具有现实性。从多年来支付令的司法实践来看，试图通过督促程序取得生效法律文书进而实现抵押权，无异于与虎谋皮，因为债务人往往都要提出异议，将案件拖入诉讼。

最后，从域外司法经验来看，大陆法系的很多国家，如《瑞士民法典》第799条、《德国不动产法》第29条都确立了通过公证机制不经诉讼程序实现抵押权的司法制度。由此可见，以公证赋予抵押合同强制执行力，不失为解决银行债权特别是抵押权实现面临困境的有效解决出路。

综上所述，笔者认为，以公证机构赋予抵押合同强制执行效力，能够更好地控制抵押权实现过程中效率、成本和风险平衡，不仅能够更好地保护银行债权尤其是抵押权，令其及时、便宜、有效地得以实现，更不失为目前正在倡导建立的多元纠纷解决机制的重要一环。

（作者单位：北京市平谷区人民法院）
吉林省人民政府


吉林省人民政府令
　（第５４号）


　　《吉林省农村特别困难户基本生活社会保障暂行办法》已经１９９６年１１月１５日省政府第５０次常务会议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
省长　王云坤
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九六年十一月二十五日

　　　　　　　吉林省农村特别困难户基本生活社会保障暂行办法



　　第一条　为了保障农村特别困难户的基本生活完善农村社会保障制度，维护农村社会稳定，根据本省实际情况，制定本办法。


　　第二条　本办法所称农村特别困难户（以下简称农村特困户）是指符合下列条件的农户：
　　（一）家庭成员不具备维持基本生活的劳动能力；
　　（二）家庭收入微簿，难以维持生存；
　　（三）不符合五保供养条件。


　　第三条　实行农村特困户基本生活社会保障制度，坚持帮助特困户增加经济收入为主，集体补助为辅，国家予以必要救助的原则。


　　第四条　农村特困户基本生活社会保障是指保证农村特困户家庭成员的基本生活需要。具体保障标准由乡级人民政府按照当地村民基本生活标准确定，并随着当地经济发展进行相应调整。


　　第五条　县级以上人民政府民政部门负责本行政区域内农村特困户基本生活社会保障工作，乡级人民政府负责农村特困户基本生活社会保障工作的具体实施。


　　第六条　确定农村特困户，应当由农户申请或者村民小组提名，村民委员会张榜公布，征求村民意见。自公布之日起，１５日内没有异议的，由村民委员会审查，对于符合本规定第二条规定条件的，报乡级人民政府批准；有异议的，由村民委员会组织村民民主评议，对于符合本规定第二条规定条件的，报乡级人民政府批准，对于不符合条件的，不予报批。乡级人民政府批准的农村特困户的名单，应当向县级人民政府民政部门备案。


　　第七条　农村特困户确定后，由县级人民政府民政部门发给省人民政府民政部门统一印制的《农村特困户证书》。乡级人民政府每年均应对特困户进行复查。对不符合本规定第二条规定条件、能够自行维持基本生活的，由村民委员会提出意见，报乡级人民政府决定，停止为其提供基本生活社会保障。乡级人民政府审核决定停止提供基本生活社会保障的农户的名单，应当向县级人民政府民政部门备案。


　　第八条　村民委员会应当组织建立服务组织，帮助农村特困户安排家庭生活，发展生产，增加收入。


　　第九条　农村特困户在承包土地以及其他生产资料方面，享有与其他农户平等的权利。
　　农村特困户没有承包土地的，有条件的地方，经村集体经济组织民主评议，应当为其分配承包土地。


　　第十条　农村特困户对于其承包的土地无力耕种的，可以依法自行转包他人耕种，也可以由村集体经济组织统一转包给他人耕种。转包农村特困户土地的承包人应当按照转包合同的约定，向原承包该土地的农村特困户交付转包费。转包费任何单位和个人不得截留或者挪用。


　　第十一条　村集体经济组织应当经过评议，确定发给农村特困户的基本生活补助费。农村特困户基本生活补助费从村提留的公益金中列支，并定时发放。


　　第十二条　有条件的县级以上人民政府应当设立农村特困户基本生活补助专项资金。用于农村特困户定期定量救济。


　　第十三条　对于改善农村特困户生产、生活条件的社会捐赠款物，要建立专门帐户，专款专用。任何组织和个人不得侵占、截留或挪用。


　　第十四条　灾区和贫困地区的各级人民政府在安排救灾救济款物时，应当优先照顾农村特困户，保障他们的基本生活。


　　第十五条　农村特困户自行耕种土地的，有关部门应当依法减免其农业税、乡统筹、村提留等有关费用，并免除其劳务。


　　第十六条　农村特困户子女在接受义务教育期间免交杂费。


　　第十七条　县级以上人民政府民政部门应当制定农村特困户基本生活社会保障工作监督管理制度，并负责监督实施。


　　第十八条　乡级以上人民政府或者县级以上人民政府民政部门对在农村特困户基本生活社会保障工作中做出显著成绩的单位和人员予以表彰、奖励。


　　第十九条　对贪污、截留、挪用农村特困户社会保障救济款物的人员，由其所在组织、上级机关或者有关部门给予处分或者予以处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


　　第二十条　本办法自发布之日起施行。