法官信任机制的缺失和完善
——法官保障制度研究的一个维度

张基奎

【内容提要】法官职业保障制度是最高人民法院“三五”改革纲要的重要内容。本文从法官保障制度的价值分析出发，主要从法社会学的视角探讨法官保障制度面临的现实困境，指出法官保障制度受到争议的根源在于社会公众对司法或法官缺少信任；在法官呼吁提高保障水平，而公众指责司法不公的困局中中，法院应首先有检讨和完善自己的勇气，不断增进社会公众的信任。就基本内容而言，法官保障制度是消费性制度，当法官努力改进司法作风，彰显自己应获得完善的职业保障时，社会公众及各级组织对待司法也应有理性的姿态，给予司法以充分理解、尊重和支持。本文主要分为四个部分：第一部分，围绕“信任缺失”这一主题，对有关法官保障制度的争论从不同角度进行解读；第二部分，对现行法官管理体制进行分析，提出信任缺失有司法体制、法律文化、社会心智等诸多根源，认为法官保障制度的落实不仅仅是一种制度的建设，而更应是一种文化观念的改造、社会心智的引导；第三部分，从队伍建设、社会沟通、司法监督、职业保障四个方面提出建立法官信任机制，进而落实法官保障制度的路径；第四部分，结语。
【关键词】信任机制、职业保障、司法改革、法律文化

法官是社会主义法治最直接的推进者之一，法官队伍的稳定性如何、水平高低直接关系到司法的质量，进而推动或牵制法治的良性发展。法官保障制度是法官队伍建设的重要内容，法官保障制度的完善与否，不仅仅意味着法官物质待遇的丰厚与否，还标志了司法在社会管理机制中的地位和作用。我国法官法对法官保障制度进行了规定，但是，多数人认为，这些规定或者过于原则，不好操作落实，或者过于粗浅，达不到保障目的。通过对司法实践的观察，笔者认为，法官保障制度不完善或难落实，除了通常认为的司法体制方面的原因外，更深层面的根源在于一种法律文化、法律观念的扭曲，必须进行一种文化观念的矫正。
一、信任缺失：对法官保障制度的争论
（一）职业需要还是变相福利？
关于法官保障制度的争论，主要是“物质化”问题，把法官保障制度简单等同于增加法官的工资和福利待遇。在社会分配不公、两极分化仍比较严重的社会语境下，物质化的法官保障很容易成为众矢之的，引来强烈的反对。许多法官在论及法官保障问题时，首先提到的就是法官工作压力大、工资低，进而导致法官队伍的不稳定。而在社会公众看来，尽管不同地区的法官工资有差异，但是其他许多阶层丰厚很多，再要求增加工资，有些不知足。当多数争论停留在工资待遇的增加与否时，实际上已经把法官保障制度引向歧路。笔者发现，由此进一步关于司法体制、司法公正等话题的讨论，都把解决“工资低”作为一剂药方，似乎牵一发就能动全身，就把法官保障制度简单化，甚至平庸化了。
所谓法官保障制度，是有关法官职业待遇、安全、独立、尊严制度的总称，目的在于确保法官审判权力的独立运行，实现司法公正。具体来说，一是内容层面。法官保障制度的内容是复合型的，尽管从表述上予以顺序罗列，但是，各项又是紧密结合、相辅相成的。比较丰厚的物质待遇在满足法官基本生活需求的同时，也标识了一种较高的社会地位和必需的司法尊严；有了人身和身份方面的安全保障，法官才能解除后顾之忧，坚持独立自由的法律判断。换而言之，法官保障制度有物质的内容，也有精神的内容，对两方面都必须有充分的关注，才能全面理解法官保障制度。二是目的层面，包括直接目的和根本目的。直接目的是建设公正、廉洁、为民的法官队伍，从这个意义上讲，法官保障制度是法官队伍建设的组成部分，法官保障制度的立足点是要围绕法官队伍本身的建设来制定保障措施，而不是过多地追求宏观体制的改造；同时，也为解决法官保障制度的困境寻找到切入点，即从加强法官队伍建设入手，增进社会公众的信任，使公众认为给予法官完善的职业保障会“物有所值”。根本目的是确保审判独立和实现司法公正，这是法官保障制度获得社会公众支持的价值基础，如果不从这一角度看待和改进法官保障制度，就会误入歧途，使该制度失去应有的生命力。
（二）保障还是监督？
有人认为，当前司法改革的重点不是法官保障问题，而是司法监督问题，要解决司法不公、司法腐败的问题。这实际隐含了一种市场交易观点：法官优越的职业保障不是制度来安排的，而是应通过自身的公正司法来获得，换言之，以正义的司法产品换取相匹配的职业保障。问题是，正义的司法产品从何而来？在法官们看来，没有完善的法官保障制度，自己的审判权力处处受到制约，无法完成正义司法产品的输出。这似乎就形成了一个“死扣”：公正司法需要以职业保障为前提，而职业保障则要以公正司法为条件，谁也不肯让步。
在这个困局中，笔者认为，症结不在于两者如何实现交换，而在于困局之外的“社会感受”：司法真的不公吗？社会公众眼里的司法不公一般是指发生错案，根据最高法院在今年“两会”上的工作报告，“在去年审结的再审案件中，因原判确有错误或其他法定事由改判的11669件，占生效裁判的0.18%。”还有的省错案率在万分之0.5左右 ，这表明，尽最大可能杜绝错案，确保公正司法，是各级人民法院和人民法官的根本底线。社会公众对司法不公的敏感，一方面来自一些司法不公现象的确存在且没有得到及时有效纠正，司法是社会正义的最后一道防线，司法不公堵塞了公众寻求救助的最后渠道，污染了公正的水源；另一方面，更多的原因在于司法权威没有得到树立，不论当事人还是一般公众对司法机关的戒备多于信任，一旦司法裁判不利于自己或者与自己预期中的正义不相符，就武断地认为司法不公。
司法不公的感受还来自于司法监督的失范，一些案件从司法角度并无不当之处，但是由于当事人和舆论媒体的推波助澜、夸大歪曲，而成为社会公众眼里的“司法不公”。法官保障制度不是简单的物质保障，更重要的还有审判权力的保障。审判权力的独立运行是司法规律的必然要求，但是，并不排斥对审判权力的监督，相反地，科学规范的司法监督也是审判权力对立运行的条件。从这个意义上看，完善的司法监督机制也是法官保障制度的组成部分。笔者认为，司法监督机制的出发点在于保障审判权力的规范运行，而不是简单牵制、粗暴干预；前提是对审判权充分信任，而不是总是以怀疑、戒备的眼光审查司法活动的每个环节。当有人以存在司法腐败为由，提出加大司法监督而反对完善法官保障时，实际把司法监督和法官保障对立起来了，使司法监督异化为干预司法的工具。我们发现，司法实践中对法院和法官的监督渠道很多，但多是没有秩序的“广场式”监督，司法成为一种谈资，甚至泄愤的对象。因此，规范司法监督，不论对法官的职业保障，还是促进司法公正都有重要的现实意义。
（三）信任还是怀疑？
在法官保障制度中，法官既是主体性因素，又是对象性因素。作为主体性因素的法官，应当具备司法的基本伦理，敢于承担司法的职业责任，有包拯的“铁面无私”精神，由此才能赢得老百姓的赞誉和信任，才能得到来自社会公众的支持和保障。另一方面，在依法治国的基本方略下，作为对象性因素的法官，应是执政党关心、人大支持、政府配合、公众尊重的职业群体，给予充分的信任。笔者发现，如果把法官保障制度作为一个系统的话，它的良性运作需要一个“互动”或“交换”的过程：系统内的法官需要输出足够数量的“司法正义”，以赢得其他社会群体和组织的尊敬和支持；其他社会群体和组织对法官充分信任，提供良好的司法环境，才能使法官放心地独立判断“司法正义”。简而言之，就是交换信任的过程。 但是，这里存在一个不可忽视的悖论：彼此都需要对方的信任，而站在“不信任”的鸿沟面前，谁先迈出（或者有能力迈出）主动的一步呢？法官与社会公众的不信任状态不是静止不变的，可能个案的圆满解决会赢得公众对个别法官的信任，如陈燕萍，但是，总的来说，如果缺乏有效的疏导机制的话，这种不信任只会扩大而不会缩小。当前，当事人为维护自身权益选择到法院打官司，与其说是一种信任性选择，不如说是一种制度性选择。所以，信任危机是法官保障制度不能得到落实的“社会性心病”。 尽管法官们大声疾呼，但是，社会公众往往以“有色眼镜”看待，认为不过是为了提高自己的福利待遇而已。因此，法官保障制度问题不仅仅是一种制度设计问题，更是一种法律文化问题，即对法律的信仰和对法官的信任问题。
二、信任缺失的根源：对现行法官管理体制的分析
（一）经济分析
这里主要从两个层面分析：一是微观经济层面，对法院内部的法官保障制度作为一个经济系统进行研究；二是宏观经济层面，探讨以经济为中心理念下的法官保障制度。
1.微观经济层面
在法院系统里，对法官的管理（抑或保障）主要着眼于人事和业务两个方面。人事主要指法官的晋级晋升、工资福利、奖励惩罚等。由于当前法官的行政化管理，不同级别的法官在物质保障方面的待遇是不同的；而级别的确定，主要由上级考核决定（民意测验只是一个环节），致使法官养成“向上看”的思维。这是法官丧失独立思考的直接根源。陈燕萍法官说，“法官不是官。”重在强调法官要有平民作风，做到司法为民。但在实际管理中，对法官又按照行政官员的机制进行管理，值得反思。
法官业务主要是运用审判权力审理案件。从法理上讲，审判权的行使应是独立的，不受各种干扰，惟有如此才能促成裁判的公正。但是，我们发现，独立审判在实践中很难得到真正落实。一方面，由于法官责任追究制的失范和过分严苛，有些法官也不愿意承担独立审判的职责，寄希望于请示汇报等内部途径解决案件，一旦发生“错案”就能减轻自己的责任；另一方面，当前的审判质效考核体系也不断挤压法官独立审判的空间，调解率、上诉率、发改率、陪审率等繁杂的指标使审判活动异化为“数字游戏”，法官不再是为解决纠纷而努力，而是在为质效排名而挖空心思。
2.宏观经济层面
以经济建设为中心是我国改革开放以来的基本路线，促成了我国三十多年来举世瞩目的伟大成就。但是，应当看到，我们也为经济的高速发展付出了较高的社会成本。由于政绩评价体系不完善，“以经济建设为中心”被理解为“经济至上”，包括司法工作在内的一切工作都要为GDP的增加服务。由此，司法的原有功能被虚化或简化，而附加了许多经济服务功能，这些功能有的跟法律有关，但是可能会影响法院和法官的中立立场，如为企业经营提供法律建议，有的则根本不跟法律搭界，属于法院作为地方部门被分摊的任务，如招商引资。在“经济至上”的影响下，法官办案的尺度也变得扭曲：法律不再是惟一的准绳，更重要的是还要看案件审判的效果是否有利于当地经济的发展。
从制度经济学的角度，对某种制度合理性的论证主要着眼于制度成本和制度收益的对比。按照一般社会成员的理解，法官保障制度是一个“消费性制度”，由国家或社会付出成本而建立，获取利益，至少是直接利益的则是法院的法官们。在当下人们对于社会分配不公、两极分化等极其敏感的国情下，这种理解有一定现实基础；但是，另一方面，这种理解又是片面的，没有认识到法官保障制度的根本价值取向是指向司法权威而不是法官福利，社会公众是最终的根本受益者。法官保障制度的成本有物质福利的一面，但这仅仅是一小部分，更重要的是权力的授予与制约、体制的独立与监督、身份的确认与保护等。这些方面不是割裂的，而是相互关联的，比如，提高法官的物质福利，需要财政的支持，在当前以地方财政为主要支撑的体制下，地方财政实力、地方政府的预算计划等都极大影响法官物质福利的保障。从这个意义上讲，法官物质福利问题不仅仅是“工资单”是否丰厚的问题，还是体制是否顺畅、有效的问题。当前，欠发达地区法官人才流失问题比较严重，表面上看是法官工资待遇低的问题，实际上应从法院体制上寻找根源。
（二）社会分析
这里在经济分析的基础上，从上层建筑的各范畴探讨法官保障制度中的信任危机。
1.传统法律文化
在我国传统司法体制下，司法权是行政权的一部分，司法的运作是以行政衙门的面貌出现的。在老百姓的心里，并没有司法的专属概念，有了问题就去“报官”，由官给个说法。这里的官就是行政官，而不是司法官。行政官在断案时，要依律例裁判，并非随意而为，但是，在老百姓看来，重要的是衙门给了自己一个公正的结果，至于这个结果是依据什么律例判断的，倒不怎么关心。可见，在传统司法活动中，有法可依是客观存在的，但是，老百姓更看重的是谁在坐堂问案，他在老百姓心中的信誉度如何。包青天就是在这种社会环境下产生的，人们到开封府鸣冤告状，看重的是包拯的信誉度，尽管信誉度的背后需要扎实的业务功底做支撑，但是人们不看重后者。所以，传统司法的公正主要靠官员的人格魅力来建构的，这也是“人治”的内涵之一。
把司法公正寄托于个人的魅力和品性，客观上矮化了法院的应有功能，使法院对法官的管理更加专注于道德品性的培养，也使公众容易把司法的问题直接归结为法官的问题。司法是以法官为主体的司法，如果从提高司法质量角度讲，这种做法是值得赞赏的；但是，如果试图通过提高（抑或包装）法官的魅力，来增进社会公众对司法的支持，似乎有“取悦”公众的嫌疑，在司法逻辑和司法实践中都是讲不通的。在现代司法中，我们要考虑传统法律文化的影响，但不能被动地妥协，更应以积极的姿态引导公众信服法律而不是信服法官，这也是当前能动司法的主要任务。
这里，笔者从传统法律文化的角度论述法官和法律的关系问题，主要想说明法官的权威应融入到法律的权威中，而不是相反。在法官保障制度中，树立司法权威是根本目标，树立法官权威则是手段和内容。如果局限于法官权威来探讨法官保障制度，就会使之成为浮水飘萍，失去了根基。
2.社会心智问题
所谓社会心智，是指社会成员看待、处理社会生活矛盾纠纷的基本心理状态，也可以说是现代法律文化问题，反映了现代社会成员对法律的态度。通说认为，法律现代化的根本标志是对法律的信仰而不是利用，法律在人之上，人的行为受法律的规范和指导，法律是处理矛盾纠纷的最根本标尺。这里有个前提，即法律的完善程度，足以指导社会生活的各主要方面(完备之法)，在其指导下得出的结论不会违背社会基本价值（善良之法）。法律的完善不意味着法律的完美无缺，法律不完美的秉性才能体现法官的能动价值，通过解释法律来还原法律的本义。
事实是，法律的不完善性，是法律永远无法克服的局限，法官正是一群能够理解法律基本精神，又能够洞悉法律不完善之处的人，当现有的法律条文从字面上无法解决纠纷时，法官会依照字面背后的法治精神进行自由裁量——这不是无法的恣意行为，而是对法律生命力的阐释和张扬。因此，作为法官保障制度的重要组成部分，应对法官的审判权力有充分的信任。也许信任本身是一种情感的托付，但是，这种信任取决于多种因素，如法律文化、传统观念、舆论指向、体制建设等等，这些不是法官保障制度本身能够涵盖的，但又的确是法官保障制度所必需的。
问题是，社会心智的不成熟或偏激，加剧了对法官的信任危机，甚至轻视法院和法官的职业活动，表现为：⑴“打官司就是打关系”，把琢磨法官、拉拢法官作为打赢官司的关键。这实际是“人治”影响下法官本位主义的观念，认为好的法官就能保证司法的公正，对形象不佳、态度不好的法官就会怀疑其公正立场。⑵“输了官司就是法官不公”，不从自身寻找原因。法官裁判的结论并不绝对是符合了客观事实的正义，这是司法的基本规律。当事人一方输了官司，多数是自身违法行为应承担的不利后果，也有由于对法律规定的错误理解、缺少有利自己的证据等因素造成的，在缺少法律援助的边远地区和弱势群体中，这种情况会客观存在。有时候，即使法官尽力平衡双方诉讼能力的差异，依职权进行调查取证，也不能完全复原客观事实，——因为总会有法律底线不能突破。这时候，如果把诉讼规则下形成的个案不公，归罪到法官头上，显然是不合适的。⑶“输了官司就上访（上网）”，试图对法官施加压力。上访，就是要找法官的上级，包括院长、上级法院、党委、人大，甚至政府，在许多老百姓眼里，政府也是法院的上级部门。上网，就是寻求媒体和网络舆论的支持，把自己的“冤情”在网络上进行控诉，引起公众的关注和同情。 ⑷“判我输了，你别想好过”。目前来看，法官人身安全问题日益突出，在“法官职业崇高”的理想光环下，现实总是给我们提出不可思议的难题。
3.司法体制问题
我国法院的确立是按照行政区域划分的，这本身就为法院打上地方化的烙印。如前所述，法官被纳入地方行政编制序列，人、财、物处处受制于地方，在这种情况下，让法官撇开地方利益而独立公正的审判案件，非常有难度。现在各级法院都在“司法要服务大局”，而在法院的地方化体制下，服务大局演变为服务地方就不奇怪了。许多学者对当前的法院体制耿耿于怀，认为是导致司法不独立的重要根源，而司法独立是现代法治的重要标志。目前对司法独立的讨论似乎越来越走向政治原则层面的争论，本身就是对司法独立的误读。司法独立，强调的是司法权的独立公正运行，而并非建立脱离现有政治体制的独立王国，相反地，笔者认为，惟有深刻体察当前政治体制，司法独立的探索才有积极意义。从法律角度，提倡司法独立也是有法律依据的，我国宪法就规定了审判权独立的专门条款。这里的审判权独立，就是司法独立的基本要义。司法独立或审判权独立的落实，除了司法体制的完善外，还需要法官具备独立自由的人格，表现出对法律的信仰、对正义的追求，这正是法官保障制度的任务之一。
提到司法体制对法官保障制度的影响，许多人认为改革司法的人、财、物体制是落实法官保障制度的有效途径。笔者认为，这种观点理论上没有错，但是，没有认清法官保障制度难于落实的根源所在。在经济发达地区，很难说地方财政不能保障法官的“高薪”问题，但是，高薪并没有带来较高的司法权威——至少没有证据表明发达地区的涉诉信访案件比欠发达地区的数量少。这实际又回到关于信任问题的探讨，信任度的高低不取决于物质待遇的丰厚与否，不取决于对法官经济地位的羡慕程度，而在于一种文化传统、一种价值指引。当前，我国正在开展的普法活动，不能说没有成效，但是，更多的是在推广一种维权方式，而不是对法律的信仰和对法官的信任。因此，笔者认为，司法体制的改革也不是解决当前司法难题，特别是法官信任危机的万能良药，但又的确不失为一种现实的切入路径，至少为法官解压提供了制度层面的出口。
三、信任的建构：法官保障制度的内外互动
（一）队伍建设
法官保障制度落实的障碍首先不是来自财政实力的欠缺，而是社会观念的阻力。当缺乏信任而形成“职业保障”和“司法公正”之间的困局时，作为公权力一方的人民法院应有足够的勇气首先检讨自己。目前来看，尽管法官队伍建设水平整体有所提高，但是，不论就司法的政治性要求还是业务性要求而言，法官素质还有很大的提高空间。毋庸讳言，相当一部分较低素质法官的存在，成为社会公众反对给法官高薪保障的最现实理由。
法官队伍建设是法官保障制度的内容之一，在队伍构成上建立法官的权威，成为启动法官保障制度的第一步。笔者认为，法官队伍建设应注意把握好三个环节：⑴提高法官准入资格。我国法官法对法官资格的规定，还不够严格，特别是职业经历方面没有明确要求，导致法官司法水平不高，不能让当事人信服。应把具备一定年限的法院系统外相关法律职业背景作为申请法官资格的必备条件，使法官的来源更权威。⑵建立法官的职业化管理机制。法官法对法官的职级进行了规定，是法官职业化的基础，但是，法官职级没有成为法官保障制度的内容，倒是法官的行政级别关系到法官的工资和福利待遇。另一方面，法官职级的评定办法也需要改进，应降低职业年限的限制，加大业务素质的公开考核力度，促进法官钻研业务的积极性。⑶完善法官的辞退制度。就法官职业的特点来说，对法官不能轻言辞退，以确保司法独立和公正；我国法官法有关法官辞退的规定失之过宽，应当改进。但是，就我国当前法官队伍实际状况来说，一批历史形成的、业务素质不高的法官的存在，又使我们必须把法官辞退工作作为当务之急。在目前法官被纳入公务员管理的体制下，把不适应法院审判工作的人员分流到其他岗位和机关，应是可行的。
（二）社会沟通
法官应当有宁静致远的心态，确保做出冷静理性的法律判断；但是，司法又不是纯粹的逻辑推理，还需要法官具备丰富的社会知识，做出符合社会普遍价值的判断。因此，一名优秀的法官要“隐于市”，在“出世”和“入世”之间寻求最佳的平衡。在当前司法环境下，法官的“隐”不应是被动的，在保持内心宁静的同时，要积极观察社会生活，要贴近群众开展司法活动。简而言之，法官不仅要会公正判断，还要会公开判断，在与当事人、公众的沟通中检验司法质量，提高司法权威。
司法的社会沟通有诸多障碍，主要来源于法律思维和社会常理思维的差异 ；但是，这种差异并不是不可弥补的，甚至在这种差异中，我们可以寻求两者互相促进的路径。比如，常理思维中对客观事实的执著，促使法官灵活运用诉讼规则，使法律事实尽可能接近客观事实；常理思维中判断是非往往是“先讲理、再讲法”，促使法官多了解公序良俗，把情理和法理结合起来处理案件；常理思维中注重要的是“说法”、“面子”，促使法官要到社区、农村开庭，由群众评说是非曲直。因此，对于法官来说，社会沟通的意识和能力是基本的业务素养，通过汲取常理思维中的合理成份，使司法的权威在人民群众心中自然生成，而不是外在地灌输给群众。
（三）司法监督
司法监督也是司法机关进行社会沟通的有效方式，只是与其他社会沟通方式不同，法院和法官在司法监督中是被评价的对象；不过，在理性的司法监督中，法院和法官的地位并不是被动的，而是能够从各种监督渠道获得改进司法品质的意见和建议，对一些批评意见给予及时有效的回应，促进法官更加准确地运用手中的审判权力。从这个意义上，建立科学规范的司法监督机制也是落实法官保障制度的重要前提。
上海市人大常委会


上海市民防条例
上海市人民代表大会常务委员会



《上海市民防条例》已由上海市第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议于1999年6月1日通过，现予公布，自1999年8月1日起施行。

第一章 总 则
第一条 为了提高城市整体防护能力，防范与减轻灾害危害，保护人民的生命和财产安全，根据有关法律、行政法规的规定，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例所称的民防，是指政府动员和组织群众采取防空袭、抗灾救灾措施，实施救援行动，防范与减轻灾害危害的活动。
第三条 本条例适用于本市行政区域内对空袭、火灾、水灾、地震灾害和其他灾害，灾害性的化学事故、放射性污染事故、交通事故、建筑物与构筑物倒塌和其他灾害性事故的预防、应急救援及其相关的管理工作。
第四条 本市民防工作由上海市人民政府领导，其中人民防空工作由上海市人民政府和上海警备区领导。
区、县民防工作由区、县人民政府领导，其中人民防空工作由区、县人民政府和同级军事机关领导。
第五条 上海市民防办公室（以下简称市民防办）是本市民防工作的办事机构，负责本市民防工作的综合协调及其相关的组织管理工作；主管本市人民防空工作，负责人民防空工作的组织实施。
区、县民防办公室（以下简称区、县民防办）是本行政区域民防工作的办事机构，负责区、县民防工作的综合协调及其相关的组织管理工作；主管本行政区域的人民防空工作，负责人民防空工作的组织实施。区、县民防办业务上受市民防办指导。
市和区、县的公安部门、水行政主管部门依照法律规定分别负责火灾、水灾的预防、应急救援工作；负责管理地震工作的部门或者机构和其他有关部门，依照法律规定各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作。
市和区、县的计划、规划、财政、建设、交通、商业、民政、卫生、环境保护、物资、电力、电信、公用事业、气象等部门，在各自职责范围内负责有关的民防工作。
第六条 市和区、县人民政府应当将民防建设纳入国民经济和社会发展计划。
第七条 市和区、县人民政府应当将民防经费列入同级财政年度预算。
第八条 一切单位和个人都有获得民防保护的权利，都必须依法履行民防的义务。

第二章 规划和预案
第九条 市和区、县民防办应当会同公安部门、水行政主管部门、负责管理地震工作的部门或者机构以及其他有关部门，编制本行政区域的抗灾救灾规划，由本级人民政府审定并组织实施。
抗灾救灾规划应当根据实际情况变化适时进行修订。
第十条 市民防办应当组织拟定本市防空袭方案及其实施计划，经市人民政府和上海警备区审核后，报上级军事机关批准。
区、县民防办应当根据本市防空袭方案及其实施计划，组织拟定本行政区域防空袭方案及其实施计划，经本级人民政府和同级军事机关审核后，报市人民政府和上海警备区批准。
防空袭方案及其实施计划至少每五年修订一次。
第十一条 火灾、水灾、地震灾害和其他灾害，灾害性的交通事故、建筑物与构筑物倒塌和其他灾害性事故的应急预案，由公安部门、水行政主管部门、负责管理地震工作的部门或者机构以及其他有关部门按照各自职责拟定，报本级人民政府审定。应急预案应当抄送同级民防办。
市和区、县民防办应当会同有关部门拟定本行政区域灾害性的化学事故、放射性污染事故等应急预案，报本级人民政府审定。其中，区、县的应急预案应当报市民防办备案。
第十二条 本市民防重点防护目标由市和区、县的民防办、公安部门、水行政主管部门、负责管理地震工作的部门或者机构依照法律规定确定，报本级人民政府备案。其中防空袭重要经济目标的确定，由市民防办会同有关部门提出，报市人民政府和上海警备区批准。
民防重点防护目标单位或者其上级管理部门，必须采取有效防护措施，拟定本单位或者本部门的应急抢险抢修方案，报市有关主管部门批准后组织实施。
第十三条 计划、财政、商业、物资、医药等有关部门，应当结合平时物资周转供应，有计划地做好民防物资储备。
物资储备方案由市负责物资储备的部门提出，报市人民政府批准后组织实施。其中防空袭物资储备方案应当报市人民政府和上海警备区批准。
第十四条 市和区、县人民政府应当根据人民防空和抗灾救灾的需要，组织有关部门制定疏散计划并组织实施。

第三章 通信和警报
第十五条 市和区、县民防办应当会同公安部门、水行政主管部门、负责管理地震工作的部门或者机构、电力、电信以及其他有关部门编制本行政区域的民防通信整体建设规划，报本级人民政府批准。
市和区、县民防办负责编制本行政区域的防空警报建设规划，并组织防空警报网的建设和管理。
第十六条 对民防通信和防空警报网建设所需要的通信专线、指挥通信网和防空警报网的中断线，有关部门应当优先提供保障。
用于民防通信的专用频率和防空警报音响信号，任何单位或者个人不得占用、混同。
第十七条 民防通信、防空警报设施必须保护良好使用状态。
通信、广播、电视系统战时必须优先传递、发放防空警报信号。
第十八条 防空警报设施规划设置点建筑物的所有者，应当在该建筑物顶层预留不少于十平方米的防空警报设施专用房，并为民防办安装防空警报设施提供方便条件，不得阻挠。
预留的防空警报设施专用房所需建造费用由市或者区、县民防办予以补偿。
设置在有关单位的防空警报设施，由其所在单位维护管理。
防空警报设施不得擅自拆除。确因城市建设需要拆迁防空警报设施的，应当报市民防办批准。重建费用由拆除单位承担。
第十九条 市人民政府和经市人民政府批准的区、县人民政府可以组织防空警报试鸣。防空警报试鸣由市和区、县民防办具体实施，电力、电信部门以及防空警报设施所在单位应当予以保障。
市或者区、县人民政府应当在防空警报试鸣的五日以前发布公告，报刊、广播、电视等新闻单位应当及时予以刊播。

第四章 应急救援
第二十条 市和区、县人民政府应当根据民防需要，组织有关部门建立专业民防应急救援组织、群众防空应急救援组织等民防应急救援组织。
民防办负责组建民防特种救援队、化学事故应急救援队；其他专业民防应急救援组织，经市人民政府批准后，由有关部门负责组建。
市和区、县民防办应当会同有关部门编制群众防空应急救援组织组建方案，报本级人民政府批准后由下列部门负责组建：
（一）建设、公用事业、电力等部门组建抢险抢修队；
（二）卫生、医药部门组建医疗救护队；
（三）公安部门组建消防队、治安队；
（四）卫生、化工、环境保护等部门组建防化防疫队；
（五）电信部门组建通信队；
（六）交通运输部门组建运输队
群众防空应急救援组织平时应当担负抗灾救灾任务。
红十字会组织依法进行救护工作。
第二十一条 专业民防应急救援组织的训练大纲、训练计划由组建部门制定并组织实施。
市和区、县民防办应当会同群众防空应急救援组织的组建部门，制定应急救援组织的训练大纲、训练计划和综合演练计划。
群众防空应急救援组织的训练，由组建部门组织实施。
群众防空应急救援组织的综合演练，由市和区、县民防办会同组建部门组织实施。
第二十二条 群众防空应急救援组织所需的装备、器材和经费由组建单位负责提供。其中特殊的专用设备、器材由市或者区、县民防办提供。
第二十三条 灾害、灾害性事故发生时的应急救援工作，由市或者区、县人民政府按照分级管理原则统一组织指挥；市和区、县民防办以及其他有关部门按照各自职责分工负责实施。
第二十四条 发现灾害、灾害性事故的单位或者个人，应当及时报告有关部门或者通过“110”报警服务台报警。
有关部门接到灾害、灾害性事故的报告或者报警后，应当立即报告本级人民政府并按照应急预案实施救援。
受灾或者发生灾害性事故的单位，应当在报告或者报警的同时，采取紧急措施控制危害源，组织自救互救，并配合应急救援组织进行救援。
第二十五条 民防应急救援组织应当根据市或者区、县人民政府或者由其授权的部门的指令及时进行救援工作，不得拒绝、延误。
因应急救援需要，经市或者区、县人民政府授权的部门可以临时调用本行政区域内的其他人员、设备和物资。被调用的设备和物资应当及时归还。如有损坏或者无法归还的，市或者区、县人民政府应当给予补偿。
第二十六条 市或者区、县民防办应当会同本级计划、财政、审计以及其他有关部门平衡、监督、检查人民防空和抗灾救灾资金、物资的分配和使用情况。
第二十七条 市和区、县民防办应当会同有关部门收集本行政区域内发生的灾害、灾害性事故及其应急救援处置情况，并定期进行分析、研究，为本级人民政府抗灾救灾决策提供服务。

第五章 民众防护
第二十八条 各级人民政府应当加强民防宣传教育，提高本市公民的防灾救灾意识。
市和区、县民防办应当会同有关部门制定民防宣传教育计划。
第二十九条 在校学生的民防教育，由各级教育主管部门会同其他有关部门共同组织实施。
国家机关、社会团体、企业事业单位人员的民防教育，由所在单位组织实施。
其他人员的民防教育，由乡、镇人民政府和街道办事处组织实施。
新闻、出版、广播、电影、电视、文化等有关部门应当协助开展民防宣传教育。
市和区、县民防办应当加强对民防宣传教育的督促、检查。
第三十条 本市公民应当学习民防的基本知识，接受民防基本技能的培训，参加民防演练，增强自救互救的能力。
国家机关、社会团体、企业事业单位，应当有计划地组织本单位人员进行疏散、自救互救等民防演练。市和区、县民防办应当给予指导。
市和区、县人民政府应当根据需要组织民防演练。
第三十一条 市和区、县民防办根据公民自愿的原则，可以组织民防志愿者队伍。
民防志愿者队伍的成员，应当参加专门的民防培训，按照要求参加应急救援活动。
民防志愿者队伍的组建、培训和参加应急救援活动的办法，由市人民政府另行制定。
第三十二条 在灾害、灾害性事故的应急救援中，任何单位和个人都必须遵纪守法，服从指挥。

第六章 民防工程
第三十三条 本条例所称的民防工程，仅指人民防空工程，包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。
民防工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。
第三十四条 市民防办应当根据国防建设的需要，结合城市建设和经济发展水平，会同有关部门编制本市民防工程建设规划，经市规划管理部门综合平衡后，纳入市城市总体规划。
区、县民防办应当根据市民防工程建设规划，会同有关部门编制本行政区域的民防工程建设规划，经区、县规划管理部门综合平衡后，纳入区、县城市总体规划。
第三十五条 本市的地铁、隧道等地下交通干线以及地下的电站、水库、车库等地下公共基础设施的建设，应当兼顾防空需要。
前款规定的地下交通干线以及地下公共基础设施的规划审查和竣工验收，市或者区、县民防办应当参与。
第三十六条 建设单位新建民用建筑，应当按照国家和本市有关规定，结合修建战时可用于防空的地下室；不宜修建的，建设单位应当按照规定缴纳民防工程建设费，由市民防办统筹安排，就近修建。
民防工程建设费应当缴交市财政专户，专款专用，不得挪作他用。
第三十七条 结合民用建筑修建防空地下室的建设单位，应当按照建设项目的规划审批权限报市或者区、县民防办审查，经审查同意后方可向规划管理部门申请核发建设工程规划许可证。
第三十八条 民防工程的设计、施工、质量必须符合国家或者本市规定的防护标准和质量标准。
单独修建的民防工程竣工后，由市民防办组织竣工验收。
结合民用建筑修建防空地下室的工程竣工验收时，市或者区、县民防办应当同时对该工程的防空地下室进行验收。
任何单位和个人不得出租或者使用未经验收或者验收不合格的民防工程。
第三十九条 民防工程和与其配套的进出道路、孔口、出入口、口部管理房等设施的地面用地，有关部门应当依法予以保障。
第四十条 公用的民防工程由市或者区、县民防办负责维护管理。其他民防工程由投资者或者使用单位按照国家和本市的有关规定负责维护管理，并接受市或者区、县民防办的监督检查。
对民防工程进行维修养护的单位，必须具有相应的资质。
第四十一条 平时利用民防工程不得影响其防空效能。
平时利用民防工程的，应当事先到市或者区、县民防办办理登记手续。
第四十二条 任何单位或者个人不得擅自拆除民防工程；确因市政建设、旧城改造等需要拆除民防工程的，必须按照规定报经国家人民防空主管部门或者本市的民防办批准；拆除单位必须在规定的期限内负责补建，或者补偿建设相同面积的民防工程所需要的费用。

第七章 法律责任
第四十三条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市或者区、县民防办给予警告，责令限期改正，可以并处罚款：
（一）新建民用建筑少建防空地下室或者不缴、少缴民防工程建设费的，处以一万元以上十万元以下罚款；
（二）出租或者使用未经验收或者验收不合格的民防工程的，对个人处以一千元以上五千元以下罚款，对单位处以一万元以上五万元以下罚款；造成损失的，应当依法予以赔偿；
（三）平时利用民防工程不按照规定办理登记手续的，对个人处以一千元以上三千元以下罚款，对单位处以一万元以上三万元以下罚款。
罚没款全部上缴国库。
第四十四条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由本级人民政府或者有关部门对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分：
（一）民防办或者其他有关部门未按照规定拟定应急预案的；
（二）民防重点防护目标单位或者其上级管理部门不拟定本单位、本部门应急抢险抢修方案的；
（三）受灾或者发生灾害性事故的单位，不及时报告、报警或者不采取紧急措施控制危害源，不配合应急救援的；
（四）民防应急救援组织不执行市和区、县人民政府或者由其授权部门指令的；
（五）挪用民防工程建设费，尚不构成犯罪的。
第四十五条 对违反本条例规定的行为，除本条例已规定处罚的外，其他有关法律规定应当予以处罚的，由有关部门依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条 当事人对有关部门根据本条例作出的具体行政行为不服的，可以依照国家有关行政复议的法律、法规或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人对具体行政行为逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行的，作出具体行政行为的部门可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
第四十七条 负有民防职责管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 附 则
第四十八条 本条例自1999年8月1日起施行。



1999年6月1日